Челябинская агломерация
Пример кардинальной смены модели управления городской агломерации - от децентрализованной договорной модели к централизованной модели с перераспределением полномочий в пользу региона
Челябинская агломерация
Пример кардинальной смены модели управления городской агломерации - от децентрализованной договорной модели к централизованной модели с перераспределением полномочий в пользу региона
Челябинскую агломерацию нередко называют как пример горизонтальной модели управления агломерацией. Однако в результате реформы органов управления в настоящий момент эта агломерация управляется по вертикальной модели и только в части транспортных вопросов
Назарян Моника Геворговна, Ушакова Александра Павловна
12.06.2024
Состав агломерации
Согласно Соглашению о создании Челябинской агломерации от 24 июня 2014 года № 52/6 в ее состав входило 7 муниципальных образований. Среди них городской округ с внутригородским делением Челябинск, городской округ Копейск и 5 муниципальных районов – Коркинский, Еманжелинский, Красноармейский, Сосновский, Еткульский. Однако указанное Соглашение прекратило свое действие в 2020 году.
Согласно Соглашению о создании Челябинской агломерации от 24 июня 2014 года № 52/6 в ее состав входило 7 муниципальных образований. Среди них городской округ с внутригородским делением Челябинск, городской округ Копейск и 5 муниципальных районов – Коркинский, Еманжелинский, Красноармейский, Сосновский, Еткульский. Однако указанное Соглашение прекратило свое действие в 2020 году.
Первоначальный широкий состав Челябинской агломерации согласно Соглашению 2014 года. Источник изображения
Согласно действующей Комплексной схеме транспортного обслуживания населения Челябинской агломерации(2021 год) в состав агломерации входят три муниципальных образования: Челябинск, Копейск и Сосновский муниципальный район.
Численность населения агломерации
- на 2020 год составляла 1 607 239 человек (исходя из широкого юридического состава агломерации из 7 муниципальных образований)
- на 2023 год – 1 413 722 человека (исходя из узкого юридического состава агломерации из 3 муниципальных образований)
Численность населения агломерации
- на 2020 год составляла 1 607 239 человек (исходя из широкого юридического состава агломерации из 7 муниципальных образований)
- на 2023 год – 1 413 722 человека (исходя из узкого юридического состава агломерации из 3 муниципальных образований)
Это единственный случай уменьшения состава агломерации среди исследованных нами 22 агломераций. Обычно все изменения состава происходят в сторону увеличения
История развития системы управления
I этап (2007-2008 годы) - научные исследования.
В 2007 году была начата научная работа по разработке концепции создания Челябинской агломерации, однако проект не был поддержан губернатором. По итогам этой работы была опубликована очень известная в научных кругах монография[1].
[1] Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. 278 с.
В 2007 году была начата научная работа по разработке концепции создания Челябинской агломерации, однако проект не был поддержан губернатором. По итогам этой работы была опубликована очень известная в научных кругах монография[1].
[1] Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. 278 с.
II этап (2014-2020 годы) межмуниципальное сотрудничество
Работа над проектом развития агломерации была возобновлена в 2014 году с целью участия в пилотных проектах Минрегиона. 25 апреля 2014 года подписано межмуниципальное Соглашение о приоритетных направлениях взаимодействия между 7 муниципальными образованиями. В результате 20 июня 2014 года проект Челябинской агломерации вошел в число пилотных проектов Министерства регионального развития.
В 2014 году произошло еще одно событие, важное для формирования системы управления агломерации: Челябинск был преобразован в городской округ с внутримуниципальным делением[1]. В его составе было образовано 7 внутригородских районов, имеющих статус муниципальных образований с собственными органами управления и бюджетом.
В 2015 году был создан основной управляющий орган – ассоциация «Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации». Участниками ассоциации были муниципальные образования в составе Челябинской агломерации, региональные органы юридически не участвовали.
Под руководством Координационного совета были разработаны проекты Схемы территориального планирования Челябинской агломерации (утверждена в 2016 году) и Стратегии социально-экономического развития Челябинской агломерации (утверждена в 2018 году). Работы по разработке данных документов финансировались из бюджета Челябинской области. В 2018-2020 году ассоциация занималась реализацией агломерационных проектов. В 2020 – была ликвидирована.
[1] Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-ЗО «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа».
Работа над проектом развития агломерации была возобновлена в 2014 году с целью участия в пилотных проектах Минрегиона. 25 апреля 2014 года подписано межмуниципальное Соглашение о приоритетных направлениях взаимодействия между 7 муниципальными образованиями. В результате 20 июня 2014 года проект Челябинской агломерации вошел в число пилотных проектов Министерства регионального развития.
В 2014 году произошло еще одно событие, важное для формирования системы управления агломерации: Челябинск был преобразован в городской округ с внутримуниципальным делением[1]. В его составе было образовано 7 внутригородских районов, имеющих статус муниципальных образований с собственными органами управления и бюджетом.
В 2015 году был создан основной управляющий орган – ассоциация «Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации». Участниками ассоциации были муниципальные образования в составе Челябинской агломерации, региональные органы юридически не участвовали.
Под руководством Координационного совета были разработаны проекты Схемы территориального планирования Челябинской агломерации (утверждена в 2016 году) и Стратегии социально-экономического развития Челябинской агломерации (утверждена в 2018 году). Работы по разработке данных документов финансировались из бюджета Челябинской области. В 2018-2020 году ассоциация занималась реализацией агломерационных проектов. В 2020 – была ликвидирована.
[1] Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-ЗО «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа».
В отличие от аналогичных органов большинства иных агломераций, Координационный совет Челябинской агломерации был образован как юридическое лицо (ассоциация) и имел самостоятельную гражданско-правовую правосубъектность
III этап (декабрь 2019-2020 год) "транспортная реформа"
Состав агломерации был заменен на более узкий, межмуниципальная ассоциация ликвидирована, переход к прямому региональному управления в сфере транспорта путем перераспределения полномочий. Сфера управления агломерацией стала пониматься более узко, включая в себя только транспортные вопросы.
Причиной реформы, предположительно, была смена губернатора (с 20 сентября 2019 года вместо Бориса Александровича Дубровского, активно поддерживавшего идею развития агломераций с использованием межмуниципального сотрудничества, губернатором стал Алексей Леонидович Текслер).
Реализацией агломерационных проектов стало заниматься Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (в том числе на основе закона Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО о перераспределении полномочий).
В этот период Челябинская агломерация стала пониматься как транспортная агломерация. (см., например, раздел сайта Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области «Транспортная агломерация Большой Челябинск»). Были приняты комплексная схема транспортного обслуживания (2021 год), комплексная схема организации дорожного движения Челябинской агломерации (2021 год) и ряд других документов, обеспечивающих реализацию «транспортной реформы».
Состав агломерации был заменен на более узкий, межмуниципальная ассоциация ликвидирована, переход к прямому региональному управления в сфере транспорта путем перераспределения полномочий. Сфера управления агломерацией стала пониматься более узко, включая в себя только транспортные вопросы.
Причиной реформы, предположительно, была смена губернатора (с 20 сентября 2019 года вместо Бориса Александровича Дубровского, активно поддерживавшего идею развития агломераций с использованием межмуниципального сотрудничества, губернатором стал Алексей Леонидович Текслер).
Реализацией агломерационных проектов стало заниматься Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (в том числе на основе закона Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО о перераспределении полномочий).
В этот период Челябинская агломерация стала пониматься как транспортная агломерация. (см., например, раздел сайта Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области «Транспортная агломерация Большой Челябинск»). Были приняты комплексная схема транспортного обслуживания (2021 год), комплексная схема организации дорожного движения Челябинской агломерации (2021 год) и ряд других документов, обеспечивающих реализацию «транспортной реформы».
Обзор развития системы управления Челябинской агломерации на разных этапах можно прочитать в следующих источниках:
Якушко А. Перспективы «Большого Челябинска» // Коммерсантъ. 2018. 29 ноября. Перейти
Кузнецов Ю.Г. Челябинская агломерация: формирование институтов межмуниципального сотрудничества и опыт решения межмуниципальных задач // Научный ежегодник Центра анализа и прогнозирования. 2018. № 2. С. 69-75. (автор этой статьи – Ю.Г. Кузнецов – непосредственно принимал участие в работе ассоциации «Челябинская агломерация»). Перейти
Официальная информация Собрания Депутатов Еткульского муниципального района о мероприятиях по развитию Челябинской агломерации: решение от 27.06.2018 г. № 396. Скачать
Устройство системы управления
Модель управления
2014-2020 годы – «горизонтальная модель» – управление путем межмуниципального сотрудничества с активной поддержкой региональных властей.
2020-2023 годы – «вертикальная модель» – прямое региональное управление на основе перераспределения муниципальных полномочий в пользу региона (но только в сфере транспорта). Остальные сферы – без специальной системы управления.
2014-2020 годы – «горизонтальная модель» – управление путем межмуниципального сотрудничества с активной поддержкой региональных властей.
2020-2023 годы – «вертикальная модель» – прямое региональное управление на основе перераспределения муниципальных полномочий в пользу региона (но только в сфере транспорта). Остальные сферы – без специальной системы управления.
Городской округ с внутригородским делением
С 2014 года по настоящее время Челябинск является городским округом с внутригородским делением, что также является важным элементом системы управления городской агломерацией. В настоящий момент (2023 год) в России создано всего 3 городских округа с внутригородским делением – Челябинск, Самара и Махачкала.
Челябинск стал первым в России городским округом с внутригородским делением. Однако, предположительно, новый статус Челябинска не был связан с проблематикой управления Челябинской агломерацией.
Об этом свидетельствует следующий факт: новые муниципальные образования – внутригородские районы города Челябинска – были созданы в границах старых сложившихся административных районов. Никаких территориальных образований при этом не происходило. А в том случае, когда городской округ с внутригородским делением используется для управления агломераций (так называемая двухуровневая модель) – статус внутригородских районов получают населенные пункты – спутники «ядра» агломерации, а не старые административные районы «ядра»
С 2014 года по настоящее время Челябинск является городским округом с внутригородским делением, что также является важным элементом системы управления городской агломерацией. В настоящий момент (2023 год) в России создано всего 3 городских округа с внутригородским делением – Челябинск, Самара и Махачкала.
Челябинск стал первым в России городским округом с внутригородским делением. Однако, предположительно, новый статус Челябинска не был связан с проблематикой управления Челябинской агломерацией.
Об этом свидетельствует следующий факт: новые муниципальные образования – внутригородские районы города Челябинска – были созданы в границах старых сложившихся административных районов. Никаких территориальных образований при этом не происходило. А в том случае, когда городской округ с внутригородским делением используется для управления агломераций (так называемая двухуровневая модель) – статус внутригородских районов получают населенные пункты – спутники «ядра» агломерации, а не старые административные районы «ядра»
Органы управления
- Ассоциация «Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации» (2015-2020 годы)В ее функции входило обеспечение взаимодействия и координации, выработка стратегических решений. Под руководством Координационного совета были разработаны проекты Схемы территориального планирования Челябинской агломерации (утверждена в 2016 году) и Стратегии социально-экономического развития Челябинской агломерации (утверждена в 2018 году).
Учредителями были муниципальные образования без юридического участия региона. Высшим органом управления являлось Общее собрание членов ассоциации, в которое входили по два представителя муниципалитетов – от исполнительного органа и от представительного органа. - Агентство по социально-экономическому развитию агломераций (2015-2018 годы)По решению общего собрания Ассоциации «Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации» на этапе формирования агломерации (2015-2018 годы) функции исполнительного органа получила автономная некоммерческая организация «Агентство по социально-экономическому развитию агломераций» (по договору об управлении юридическим лицом).
- Дирекция Челябинской агломерации (2018-2020 годы)На этапе реализации агломерационных проектов Ассоциация «Координационный совет муниципальных образований Челябинской агломерации» сформировала собственный исполнительный орган – Дирекцию Челябинской агломерации (2018-2020 годы), который занимался текущей работой по реализации агломерационных проектов
- Рабочая группа по развитию Челябинской агломерации (с 2020 года)Полное название органа - рабочая группа по модернизации работы общественного транспорта Челябинской агломерации. Руководит работой группы Министр дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области. В состав входят представители региональных министерств, органов местного самоуправления, а также крупных транспортно-дорожных организаций. Акт о создании
Имеется три подгруппы:- подгруппа по общим вопросам развития Челябинской агломерации
- подгруппа по развитию маршрутной сети Челябинской агломерации
- подгруппа по развитию автоматизированной системы оплаты проезда Челябинской агломерации
- Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (с 2020 года)Реализует текущее управление и переданные от муниципальных образований полномочия
Агломерационные проекты
"Транспортная реформа" Челябинской агломерации
Самый масштабный проект Челябинской агломерации - строительство метротрамвая. Часть станций будут подземными. Источник фото
- Челябинский метротрамвайНаиболее амбициозная задача Челябинской агломерации – запуск Метротрамвая к 2026 году. Челябинское метро - долгострой. Его начинали строить еще при СССР, однако после 2009 года проект был фактически заморожен из-за отсутствия финансирования. Подробную историю проекта можно посмотреть здесь.
В 2022 году Челябинской области одобрили инфраструктурный кредит на 73 миллиарда рублей — на достройку метро, закупку новых вагонов, ремонт наземных путей и проектирование эстакады, которая связала бы трамваем Ленинский район и железнодорожный вокзал. Источник
В мае 2023 года в центре города появились машины с бурами — проводили инженерно-геологические изыскания. В октябре 2023 года доложили о начале активной фазы строительства, улицу Овчиникова перекрыли для проведения работ, начали изымать земельные участки. Источник - Новая маршрутная сеть Челябинской агломерацииТранспортная реформа коснулась и автобусного сообщения: проводится масштабное обновление подвижного состава автобусов на магистральных маршрутах – с 1 апреля 2022 года введена новая маршрутная сеть Челябинской агломерации, в рамках которой были изменены 7 маршрутов и добавлены 2 новых. Источник
- Обновление общественного транспортаЧелябинская область приняла активное участие в федеральной программе обновления общественного транспорта. С использованием федерального финансирования будет осуществлена закупка 81 нового автобуса в лизинг, часть из них уже вышли на маршрут. Источник.
Обратим внимание, что в программе могли участвовать только магистральные маршруты, то есть те, которые проходят по разным районам Челябинска или пригороду и работают по регулируемому тарифу. Именно такие маршруты имеют значение для агломерации. Под требования федеральной программы подошли 4 маршрута. Два из них ходят по Челябинску, а два других связывают город с Копейском. Источник - Реконструкция аэропортаРеконструкция аэропорта официально завершилась в 2021 году. На территории аэродрома оборудовали площадку для обработки самолетов противообледенительной жидкостью, усовершенствовали объекты радионавигации, заменили светосигнальное оборудование, смонтировали систему огней высокой интенсивности и 22 мачты освещения. После реконструкции аэропорт им. Курчатова получил третью категорию ICAO, став единственным на Урале аэропортом, способным принимать самолеты в любую погоду. Источник
- Логистический комплексИмеются достижения и в логистической отрасли – в 2019 году введен в эксплуатацию новый логистический комплекс по первичной обработке и хранению сельскохозяйственной продукции «Грюнвальд» площадью 15 000 м.кв. Комплекс соответствует современным стандартам хранения продукции, в том числе в части температурного режима. Подробнее
Официальные документы
В этом разделе можно скачать официальные документы, имеющие значение для управления Челябинской городской агломерацией
Правовые акты
Соглашение о создании Челябинской агломерации от 24 июня 2014 года № 52/6 (действовало до 2020 года).
Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-ЗО «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа». О статусе Челябинска как городского округа с внутригородским делением.
Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области».
Приказ Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 10.02.2020 «О создании рабочей группы по развитию Челябинской агломерации»
Социальный стандарт транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 17.05.2021 № 181.
Соглашение о создании Челябинской агломерации от 24 июня 2014 года № 52/6 (действовало до 2020 года).
Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-ЗО «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа». О статусе Челябинска как городского округа с внутригородским делением.
Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области».
Приказ Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 10.02.2020 «О создании рабочей группы по развитию Челябинской агломерации»
Социальный стандарт транспортного обслуживания населения при осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 17.05.2021 № 181.
Документы стратегического, территориального и транспортного планирования
Стратегия Челябинской агломерации – 2035. Эта стратегия стала частью стратегии социально-экономического развития Челябинской области, утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31.01.2019 № 1748. Скачать презентацию.
Стратегия социально-экономического развития Челябинской области на период до 2035 года: утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31.01.2019 № 1748 (для тематики агломераций наиболее важны глава 13 и приложение 5).
Схема территориального планирования части территории Челябинской области применительно к главному планировочному узлу города Челябинска (территория Челябинской агломерации): утв. Постановлением Правительства Челябинской области от 20 апреля 2016 г. № 172-П. Скачать текстовую часть документа
Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 30.08.2021 № 297.
Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 10.08.2021 № 281.
Комплексная схема организации дорожного движения Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 01.07.2021 № 240
Стратегия Челябинской агломерации – 2035. Эта стратегия стала частью стратегии социально-экономического развития Челябинской области, утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31.01.2019 № 1748. Скачать презентацию.
Стратегия социально-экономического развития Челябинской области на период до 2035 года: утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31.01.2019 № 1748 (для тематики агломераций наиболее важны глава 13 и приложение 5).
Схема территориального планирования части территории Челябинской области применительно к главному планировочному узлу города Челябинска (территория Челябинской агломерации): утв. Постановлением Правительства Челябинской области от 20 апреля 2016 г. № 172-П. Скачать текстовую часть документа
Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 30.08.2021 № 297.
Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 10.08.2021 № 281.
Комплексная схема организации дорожного движения Челябинской агломерации: утв. Приказом Министерства Дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области от 01.07.2021 № 240
Официальные разъяснения и информационные материалы
Официальная информация Собрания Депутатов Еткульского муниципального района о мероприятиях по развитию Челябинской агломерации: решение от 27.06.2018 г. № 396. Скачать
Официальная информация Собрания Депутатов Еткульского муниципального района о мероприятиях по развитию Челябинской агломерации: решение от 27.06.2018 г. № 396. Скачать
