Способы финансирования агломерационных проектов

Понятие «агломерационный проект» не закреплено в федеральном законодательстве, однако активно применяется в региональных нормативных актах и в процессе управления городскими агломерациями.

В Законе Кемеровской области «О создании и развитии агломераций в Кемеровской области – Кузбассе» от 24.03.2022 данное понятие раскрывается следующим образом:

Схожее определение дает Закон Томской области № 23-ОЗ «О развитии агломераций в Томской области» от 28.12.2022 г.

Для лучшего регулирования правоотношений в сфере агломераций необходимо закрепить единое понятие на уровне государства. Данное понятие лаконично смотрелось бы в проекте ФЗ «О городских агломерациях».

Перейдем к более подробному рассмотрению каждого из способов.

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет государственную программу следующим образом:

I этап. Формирование государственной (муниципальной) программы, которая разрабатывается в соответствии с целями и приоритетами, установленные стратегиями РФ и субъектов РФ. Внутри программа собирается из различных подпрограмм, целевых программ, ведомственных целевых программ, федеральных проектов, важной частью является паспорт программы, которые содержит основные сведения о конкретной программе.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются федеральным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств федерального бюджета, определенным Правительством Российской Федерации в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с соисполнителями и участниками государственной программы.

II этап. Распределение субсидий между участниками программы. Субсидии выделяются из федерального или регионального бюджета и распределяются в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством РФ[1] по реализации той или иной программы.


[1] Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации»

III этап. Реализация проектов
Управление реализации занимается куратор, назначаемый из числа заместителей председателя Правительства, и управляющий совет.

IV этап. Отчёт.
Отчёт составляется ответственным исполнителем государственной (муниципальной) программы, которые представляются в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Примером использования данного метода финансирования агломерационных проектов в практике агломераций является строительство наземного метро в Екатеринбурге по программе «Мобильный город», в Краснодаре по госпрограмме «Развитие сети автомобильных дорог Краснодарского края» построен новый Яблоновский мост, в Ростове-на-Дону по Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России” - построен новый аэропорт «Платов».

С момента как наше государство перешло на бюджетирование, ориентированное на результат, появилось много перспективных и значимых проектов, однако неэффективность расходования бюджетных средств так и осталась, так как показатели, указанные в госпрограммах, тяжело спрогнозировать и порой они бывают избыточны.

Понятие горизонтальных субсидий содержится в Методических рекомендациях  Минфина по предоставлению «горизонтальных» субсидий на муниципальном уровне – это межбюджетный трансферт в форме субсидии, предоставляемый бюджету одного публично-­правового образования из бюджета другого публично-правового образования того же уровня бюджетной системы.

Горизонтальные субсидии – новый вид межбюджетных трансфертов, введенных в Бюджетный кодекс РФ в августе 2019 году. Этот механизм представляется очень удобным и выгодным для современной России, так как по всей территории создано множество межмуниципальных и межрегиональных ассоциаций и других объединений. Однако Бюджетный кодекс не даёт право всем регионам пользоваться этим способом. Такая способность будет только у «высокообеспеченных» регионов, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 10 % объема собственных доходов консолидированного бюджета региона или МО.

В качестве участников соглашения выступают местные администрации, если это межмуниципальное сотрудничество или высшие исполнительные органы субъекта РФ, если это межрегиональное сотрудничество. Само соглашение составляется на основе постановления Правительства от 06.02.2023 № 167 «Об утверждении общих требований к порядку заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры». Предоставление субсидий регулируется региональными законами субъектов-доноров или муниципальными актами представительных органов муниципалитетов-доноров.

Малая применяемость этого способа связана в большей степени с ограничением в 10% дотаций, что не позволяет большому числу регионов выступать в качестве доноров, однако этот механизм потенциально эффективен, поскольку консолидация ресурсов ведет к развитию.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из способов развития общественной инфраструктуры, основанный на долгосрочном взаимодействии государства и бизнеса, при котором частная сторона участвует не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве/реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации и/или техническом обслуживании в интересах публичной стороны.

По концессионному соглашению[2] одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

[2] Часть 1 статьи 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ.

В качестве объекта соглашения могут выступать автомобильные дороги, объекты теплоснабжения, объекты транспортной инфраструктуры, объекты образования, культуры, спорта и другие. Все эти объекты являются важными в процессе развития городской агломерации.

Доли финансирования объекта по концессии устанавливаются соглашением сторон.

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство[3] - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Круг выбора частного партнера ограничен. В качестве него не могут выступать унитарные лица, фонды и подконтрольные публичной власти организации. Основными объектами в данном соглашении выступают: транспорт, частные автомобильные дороги, аэропорты, объекты здравоохранения и образования и т.д.

Очень активно этот способ применяется в развитии Барнаульской агломерации. На его основе возводится новая инфраструктура, например вводятся новые объекты теплоснабжения на территории г. Барнаула (ссылка на проект) и т.д. В Челябинской агломерации (Большой Челябинск) с помощью ГЧП строится высокоскоростная железнодорожная магистраль (ВСМ) между Челябинском и Екатеринбургом (ссылка на СМИ), которую планируют ввести в эксплуатацию в 2025 году.

[3] Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Инфраструктурные облигации — это ценные бумаги, эмитентами которых являются специализированные общества проектного финансирования, размещаемые на бирже, цель которых является финансирование инфраструктурных объектов, по типу инженерные сети, дороги, детсады, школы, больницы, жильё и т.д.

Специализированное общество проектного финансирования[4] - это специализированное общество, 100 процентов акций которого принадлежит единому институту развития в жилищной сфере, определенному Федеральным законом «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», и специализированное общество, 100 процентов акций которого принадлежит иной организации, определенной Правительством Российской Федерации.

Оно выступает в этой цепочке получателем федеральных средств, который занимается финансированием инфраструктурных проектов на срок более 3 лет. Поручителем по инфраструктурным облигациям выступает ДОМ.РФ

Принятие решений относительно отбора проектов, которые могут финансироваться по такой технологии, входит в число компетенций Правительственной комиссии регионального развития. При этом непосредственный отбор инфраструктурных проектов осуществляет Межведомственная комиссия Минстроя.

Для развития инфраструктурных объектов специализированные общества предоставляют:

• финансирование на основании соглашения о займе;

• субсидирование для обеспечения финансами расходов специализированного общества, связанных с покрытием процентного дохода по облигациям;

• гарантии региональных государственных органов по выполнению финансовых обязательств заёмщиков.

Данный инструмент отлично зарекомендовал себя в практике Самарско-Тольяттинской агломерации, благодаря нему планируется постройка транспортного коридора «Европа — Западный Китай». Заем в размере ₽24,2 млрд потратят на сооружение дороги протяженностью 100 км, в составе которой будет мост через Волгу. Трасса позволит увести транзитный поток автомобилей в обход Тольятти, что улучшит качество жизни горожан и упростит передвижение между регионами России.

[4] Правила финансирования проектов с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2459

Инфраструктурный бюджетный кредит (ИБК) — это инструмент, направленный на развитие инфраструктуры в субъектах РФ за счет предоставления федеральных бюджетных средств под определенную ставку, на определенный срок.

Федеральные средства будут предоставляться на возвратной основе по ставке 3% годовых на срок не менее 15 лет. Погашение кредита стартует с третьего года после его получения, что дополнительно снизит нагрузку на региональные бюджеты.

Предоставление кредита происходит в несколько этапов:

1. Подается заявка высшим должностным лицом субъекта с указанием инфраструктурных проектов и условий предоставления и погашения бюджетного кредита.
2. Конкурсный отбор проектов, который проводится на основе экспертизы Минстроя РФ и проверки президиума Правительственной комиссии по развитию регионов.
3. Подписывается соглашение региона с Минфин РФ и через Федеральное казначейство предоставляются средства.

Этот инструмент используются в Нижегородской агломерации. В СМИ отмечается: «для развития Нижегородской агломерации запланирована комплексная модернизация общественного транспорта. В частности, в текущем году 1 млрд рублей из предоставленных средств будет потрачен на выполнение работ по проектированию строительства метро. Как рассказал Марат Хуснуллин, Нижегородская область кроме заявки в рамках своего лимита представила дополнительные проекты, которые будут рассматриваться после 1 октября на конкурсной основе».

Можно сделать вывод о том, что каждый способ имеет свои преимущества и недостатки, тяжело и практически невозможно реализовать намеченные цели и задачи одним способом, не обращаясь к другим. Необходимо оперировать всеми способами в должной мере, чтобы достичь максимального результата, поставленного перед участниками агломерации.