Общий обзор законодательства о городских агломерациях

Где можно найти правовые нормы, важные для целей развития городских агломераций, а какие отношения в законодательстве не урегулированы?

Автор материала: Ушакова Александра Павловна

О связи многих норм российского права с проблемами городских агломераций не всегда знают даже специалисты. Например, мало кто связывает статус городского округа с внутригородским делением с городскими агломерациями – а ведь эта норма создавалась специально для них. Поэтому мы решили сделать общий обзор российского законодательства, так или иначе связанного с городскими агломерациями российского законодательства, так или иначе связанного с городскими агломерациями

В России отсутствует единый федеральный закон, который регулировал бы все правовые отношения по поводу управления городскими агломерациями.Необходимые правила оказались разбросаны в нормативных актах разных отраслей законодательства:

- государственного,
- муниципального,
- градостроительного,
- экологического,
- предпринимательского
- финансового

Более того, по ряду вопросов необходимых норм еще нет. Мы постарались показать такие правовые пробелы.

Предлагаем изучить интересующий нас вопрос применительно к разным этапам управления городской агломерацией. На каждом этапе возникает потребность в использовании разных нормативных актов. В этом обзоре приведены лишь ключевые нормативные акты, причем только федерального уровня, поскольку мы ставили целью показать общую систему этих актов

Создание системы управления городской агломерацией

К сожалению, на уровне федерального законодательства процедура создания системы управления городской агломерацией не установлена. В последнее время предпринимались попытки разработать законопроект по данным вопросам, но они так и не привели к принятию закона. Подробный анализ попыток введения закона о городских агломерациях мы проводим здесь

Поэтому рассмотрим типичный для практики порядок действий (для региона, в котором нет специального порядка, предусмотренного на региональном уровне[1]).

[1] Такой порядок имеется в Белгородской области, Кемеровской области, Ростовской области, Томской области

Инициатива. Процесс создания системы управления городской агломерацией всегда начинается определенным органом – инициатором. Федеральное законодательство на определяет, кто может быть инициатором создания системы управления городской агломерацией.

На практике решение вопроса об инициаторе процесса создания органов управления агломерацией зависит от политических, а не юридических факторов: таких как соотношение политических сил в регионе и политические предпочтения местной элиты.

В подавляющем большинстве случаев инициатором становится губернатор или мэр города-ядра будущей агломерации. Однако известны и редкие случаи, когда инициатива создания агломерации исходила от законодательных органов региона или представительных органов города-ядра (к примеру, инициатором создания Томской агломерации изначально выступала Городская Дума города Томска при активной поддержке губернатора[2]).

[2] Решение думы города Томска от 01.04.2008 № 837 об обращении к губернатору Томской области В.М. Крессу, Председателю Государственной Думы Томской области Б.А. Мальцеву, депутатам Государственной Думы Томской области по вопросу формирования агломерации город Томск. Скачать

Состав агломерации. Далее необходимо определить состав будущей агломерации. И здесь остро сказывается отсутствие законодательной дефиниции городской агломерации или специальной нормы, регулирующей размеры агломерации.

В качестве ориентира можно использовать понятия крупной и крупнейшей городской агломерации, предусмотренные Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.

Стратегия определяет крупнейшую городскую агломерацию как совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 1 000 000 человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связами. Для крупной городской агломерации требуется численность населения более 500 000 человек

Сложность этого определения заключается в том, что городская агломерация – это группа компактно расположенных населенных пунктов, а понятие «компактно» очень относительно. Возникает вопрос: как далеко могут быть расположены города и поселки, что их можно было считать агломерацией? Мы рассматриваем варианты решения этого вопроса в отдельном материале.

Согласование инициативы с муниципалитетами. Недостаточно теоретически определить, какие населенные пункты будут входить в агломерацию – этот вопрос нужно согласовать с муниципалитетами, ведь их мэры и представительные органы могут быть против такого решения. Наиболее демократичный вариант, часто применяющийся на практике – заключение межмуниципального соглашения о создании городской агломерации. Здесь вы можете
посмотреть пример такого соглашения.

В некоторых регионах региональным законом предусмотрена процедура выражения согласия представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, которые будут входить в агломерацию. В качестве примера вы можете посмотреть закон Кемеровской области.

Муниципальные преобразования. Иногда в процессе создания городской агломерации возникает необходимость изменения границ муниципальных образований, их преобразования или объединения. Такие случаи относительно редки: обычно муниципальное деление при создании городской агломерации не изменяется. Если же соответствующая потребность возникла, то территориальные преобразования должны происходить на основе статей 12, 13 и 13.1 Федерального закона от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В подавляющем большинстве случаев муниципальное устройство при создании городской агломерации не меняется

Обратим внимание также на нормы частей 6.2 и 7.1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ о возможности создания городского округа с внутримуниципальным делением: эти нормы были разработаны специально для управления городскими агломерациями (введены Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ). Организация городской агломерации на основе этих норм ни в коем случае не является обязательной: существует множество других вариантов, доступных для выбора.

Административно-территориальные преобразования. Относительно редкой является и потребность в изменении административно-территориального деления (например, преобразование сельского населенного пункта во внутригородской район). Эти вопросы решаются на основе законов субъектов РФ об административно-территориальном делении, изменения фиксируются в ОКАТО (общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления)

Устройство системы управления городской агломерацией

Система управления городской агломерацией может быть устроена по-разному

Если сами входящие в состав агломерации муниципалитеты проявляют активную позицию,

Если к этому добавляется активная позиция губернатора или областной администрации,

Если активную позицию занимает только регион –

то можно построить управление агломерацией на основе договорных отношений между муниципалитетами (горизонтальная модель).

то к договорам между муниципальными образованиями добавляется специальный консультативный орган – Координационный совет (смешанная модель).

то агломерация управляется напрямую регионом путем передачи некоторых муниципальных полномочий региону (вертикальная модель).

Наконец, нельзя исключить возможность объединения муниципальных образований в один городской округ или городской округ с внутригородским делением (унитарная модель).

Особняком стоит система управления Московской и Санкт-Петербургской агломерациями (модель городов федерального значения, которые являются самостоятельными субъектами Российской Федерации).

Сделать устройство этой системы одинаковым для всех городских агломераций было бы грубой ошибкой, поскольку в основе управления агломерацией могут лежать неодинаковые политические ситуации

Для каждого из пяти названных вариантов потребуется использовать собственный набор правовых норм

Для горизонтальной модели (управление на основе межмуниципальных соглашений) определяющими являются часть 4 статьи 8 и статьи 66-69 Федерального закона от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о межмуниципальном сотрудничестве. Именно на их основе могут быть заключены межмуниципальные соглашения. Поскольку на федеральном уровне представлены лишь максимально общие правила (по сути лишь о том, что такие действия допустимы), обычно порядок такого сотрудничества регулируется в муниципальных правовых актах. Пример можно посмотреть здесь.

Кроме того, для горизонтальной модели важны нормы о создании межмуниципальных юридических лиц. Основой являются нормы части 4 статьи 8 и статьи 68 Закона № 131-ФЗ. Варианты действий в этой области сильно ограничены правилом части 4 статьи 8 Закона № 131-ФЗ, в которой предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления не могут быть переданы юридическим лицам.
Для вертикальной модели (прямое региональное управление) принципиальными являются нормы части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 6 статьи 6 Федерального закона от 21.12.2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» о процедуре перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и регионом (введены в конце 2016 года). По сути, в данных нормах предусмотрена возможность региона принять решение о принудительной передаче полномочий на региональный уровень. Эта норма широко применяется в российских агломерациях: здесь мы собрали немного статистики на 2024 год
Смешанная модель (координация действий муниципалитетов с участием региона при сохранении большей части их полномочий) сочетает в себе элементы горизонтальной и вертикальной, поэтому здесь будут использовать и та, и другая группа правовых норм.
Унитарная модель (объединение муниципальных образований). Может быть основана на частях 6.2 и 7.1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ о возможности создания городского округа с внутримуниципальным делением. Выше мы уже писали, что эти правила были предусмотрены специально для городских агломераций. По данным Росстата на начало 2023 года в России имеется 9 городских округов с внутригородским делением. Однако проверка этих сведений по базе нормативно-правовых актов субъектов РФ подтвердила наличие такого статуса только у трех муниципальных образований – Махачкала, Самара и Челябинск.

Не будет нарушением закона и объединение всех муниципалитетов в обычный городской округ (без внутримуниципального деления), если соблюдены гарантии, предусмотренные частями 3.1 и 3.3 статьи 13 Федерального закона от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Модель города федерального значения (город имеет статус субъекта федерации, а местное самоуправление осуществляется во внутригородских территориях города федерального значения) основана на нормах части 1 статьи 5, ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, статьи 59 Федерального закона от 21.12.2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», статьи 79 Федерального закона от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким статусом сейчас обладают Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, причем в первых двух случаях именно по причине наличия огромных городских агломераций. Особый статус Севастополя с развитием городских агломераций не связан: причиной является его стратегическое значение.

В контексте развития Московской агломерации важен Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон касается «Новой Москвы» - территории на юго-западном направлении, присоединённой к Москве в декабре 2011 года. Закон предусматривает существенные особенности в части передачи полномочий, градостроительных и земельных правоотношений.

Основные направления работы органов управления городскими агломерациями

Наибольшее значение имеют пять направлений работы таких органов: стратегическое планирование, единая градостроительная политика, транспортное развитие, развитие «кластеров», реализация агломерационных проектов. Рассмотрим их правовые основы.

Стратегическое планирование предполагает постановку целей и задач развития агломераций и утверждение конкретных проектов, которые имеют межмуниципальное значение и будут реализованы. Обычно такие проекты называют «агломерационные проекты». Типичный пример – строительство объездной дороги. Это направление деятельности на федеральном уровне регулируется Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Для городских агломераций важны нормы о разработке стратегий социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровне (статьи 32 и 39 Закона № 172-ФЗ).

Обратим внимание на часть 9 статьи 32 Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в которой предусмотрено, что в соответствии с законом субъекта РФ могут разрабатываться стратегии социально-экономического развития части территории субъекта РФ – эту норму можно использовать, чтобы предусмотреть региональным законом разработку Стратегии развития городской агломерации и придать ей определённость юридического статуса (такая определенность далеко не всегда имеется на практике).

Недавно были приняты Правила согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций (утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2022 года № 996). Однако пока они применяются только для некоторой городской агломерации, определенных Минэкономразвития в качестве пилотных проектов. Сейчас таким статусом обладают 7 городских агломераций: Краснодарская, Нижегородская, Екатеринбургская, Липецкая, Казанская, Тюменская, Астраханская[3].

[3] Выступление А.А. Никифорова, заместителя директора Департамента планирования территориального развития Минэкономразвития на дискуссионном клубе Института экономики города 28 марта 2023 года «Роль крупнейших городских агломераций в социально-экономическом развитии в современных условиях» https://www.youtube.com/watch?v=oOJthdL6dFc.

Единая градостроительная политика – наиболее масштабное по количеству затрагиваемых правовых норм направление. Ключевым нормативным актом здесь является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (ГрК РФ), во исполнение которого принято великое множество подзаконных актов. Наиболее важны для городских агломераций:

Нормы о территориальном планировании. Часть 2 статьи 14 ГрК РФ предусматривает возможность разработки Схемы территориального планирования части территории субъекта РФ (такие Схемы на практике именуются «Схемами территориального планирования городской агломерации»). Вместе со Стратегией развития городской агломерации такой документ составляет основу управления городской агломерацией. Важны и общие правила статей 14 и 15 ГрК РФ о разработке Схем территориального планирования субъекта РФ (поскольку для многих агломераций не разрабатывалась отдельная Схема, а вносились нужные положения в Схему региона). Наконец, полезной для городских агломераций может быть статья 27 ГрК РФ о совместной разработке документов территориального планирования.

В справочно-правовых системах можно легко найти подзаконные акты, касающиеся вопросов территориального планирования. Для управления городскими агломерациями актуальны, например:

Положение о согласовании проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 года № 178.

Положение о совместной подготовке документов территориального планирования, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 года № 326

Методические рекомендации по подготовке проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Минрегиона России от 19 апреля 2013 года № 169

Также достаточно объемную детализацию норм кодекса по данному вопросу можно найти в региональном законодательстве. Почти в каждом субъекте РФ имеется свой закон о градостроительной деятельности. Пример такого закона вы можете посмотреть здесь.

Разработка Правил землепользования и застройки (далее также – ПЗЗ). Для того, чтобы градостроительная политика в границах городской агломерации была единой, ПЗЗ разных муниципалитетов должны быть согласованными между собой. Однако на федеральном уровне нет специальных нормативных актов, устанавливающих особенность разработки, принятия и реализации ПЗЗ в случае управления городской агломерацией. Используется общий порядок, предусмотренный статьями 30-40.1 ГрК РФ. Но в некоторых регионах такие особенности могут быть предусмотрены на региональном уровне, например пунктом 1 статьи 1(1) Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ предусмотрено создание единой Комиссии по подготовке ПЗЗ, включающей в себя представителей как региона, так и муниципальных образований. Кроме того, в случае управления агломерациями очень часто полномочия по разработке и принятию ПЗЗ передаются на уровень региона.
Нормы о планировке территорий актуальны в процессе реализации агломерационных проектов. Особенностей по сравнению с общим порядком статей 41-46 ГрК обычно нет (за исключением достаточно распространенных случаев передачи этого полномочия на уровень региона).
Актуальны для управления городскими агломерациями и нормы о комплексном развитии территории, позволяющие проводить застройку «в масштабах микрорайона» - по единому проекту жилых или производственной застройки вместе с инфраструктурой. Такие отношения регулируются статьями 64-70 ГрК РФ. Во многих регионах имеются региональные акты, конкретизирующие законодательство по этому вопросу. Здесь вы можете посмотреть пример Нижегородской области.

Другие нормы градостроительного законодательства мы будем более детально рассматривать в специальных материалах о территориальном планировании и о единой градостроительной политике в рамках агломерации.

Транспортное развитие – одна из ключевых задач органов управления городскими агломерациями. Очень часто само наличие городских агломераций юридически оформляется именно для участия в национальном проекте «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (федеральный проект «Федеральная и местная дорожная сеть» и федеральный проект «Пассажирский транспорт». Огромное значение здесь имеют правила предоставления субсидий и иных межбюджетные трансфертов (в одном документе все эти правила можно посмотреть в приложениях № 1, 2, 3, 6, 7, 14 к государственной программе «Развитие транспортной системы»). Во многих из этих правил предусмотрено требования наличия комплексной программы развития транспортной инфраструктуры, комплексной схемы организации дорожного движения на территории городской агломерации – это стало серьезным стимулом как для принятия таких программ, так и более широко – для усилия внимания к вопросам развития городских агломераций.

Развитие «кластеров». Редко можно встретить городскую агломерацию без кластеров – особых территорий, где федеральные или региональные власти стремятся укорить экономическое или научное развитие путем привлечения инвесторов на льготных для них условиях. Кластеры могут иметь самый разнообразный правовой статус: особые экономические зоны (ОЭЗ), территории опережающего социально-экономического развития (ТОР), технопарки и индустриальные парки и многие другие варианты. Применительно к каждому виду таких территорий действуют самостоятельные законодательные акты. Среди них можно назвать

Федеральный закон от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических хонах в Российской Федерации»

Федеральный закон от 29 декабря 2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации»

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)

Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (правовой режим промышленных технопарков (ст. 19.1), технопарков в сфере высоких технологий (ст. 19.2), промышленных кластеров (ст. 20), индустриальных (промышленных) парков (ст.18).

Федеральный закон от 03 августа 2018 № 291-ФЗ «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края».

Федеральный закон от 28 ноября 2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»

Федеральный закон от 29 июня 2015 № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Федеральный закон от 13 июля 2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»

Федеральный закон от 10 января 2006 № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»

Реализация агломерационных проектов. Выше мы писали о разработки стратегий развития городских агломераций. Однако мало сделать качественный план – его нужно реализовать. Это тесно связано с финансированием таких проектов. Здесь важны следующие правовые акты:

нормы о порядке реализации государственных программ и предоставлении субсидий позволяют реализовывать агломерационные проекты путем получения федерального (или регионального) финансирования. Как правило, порядок предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов утверждается в качестве приложения к конкретной государственной программе.
нормы о горизонтальных субсидиях (между бюджетами одного уровня бюджетной системы) позволяют софинансировать проект из бюджетов нескольких муниципальных образований без создания юридических лиц. Возможность предоставления горизонтальных субсидий была предусмотрена только в 2019 году, когда Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен статьями 138.3 и 142.3. Порядок их предоставления и взаимоотношения сторон федеральным законодательством не регулируются: их предполагается устанавливать в муниципальных правовых актах.
законодательство о государственно-частном партнерстве позволяет софинансировать реализацию проекта путем привлечения частных инвесторов. Такие отношения регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»