Закон об агломерациях в Кемеровской области-Кузбассе
Правовой комментарий к одному из первых в России региональных законов о городских агломерациях
Закон об агломерациях в Кемеровской области-Кузбассе
Правовой комментарий к одному из первых в России региональных законов о городских агломерациях
Авторы материала:
Лисина Наталья Леонидовна
Ушакова Александра Павловна
Баев Вячеслав Джурович
В данном материале использована часть научной статьи, опубликованной авторами в научном журнале:
Лисина Н.Л., Ушакова А.П., Баев В.Д. Законодательные основы создания агломераций в Кемеровской области-Кузбассе // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2023. Т. 7. № 2. Скачать статью можно здесь
В тех субъектах Российской Федерации, которые приняли решение о начале работы на уровне агломераций до момента создания необходимой федеральной законодательной базы, были приняты региональные нормативные акты или заключены специальные межмуниципальные соглашения. В числе таких субъектов РФ и Кемеровская область – Кузбасс, где был принят Закон Кемеровской области – Кузбасса от 24.03.2022 № 28-ОЗ «О создании и развитии агломераций в Кемеровской области» (далее сокращенно – Закон об агломерациях в Кемеровской области или Закон).
На основе положений данного Закона в Кемеровской области – Кузбассе были юридически созданы две агломерации – Северокузбасская и Южнокузбасская. Закон об агломерациях в Кемеровской области по некоторым параметрам уникален и заслуживает тщательного изучения.
На основе положений данного Закона в Кемеровской области – Кузбассе были юридически созданы две агломерации – Северокузбасская и Южнокузбасская. Закон об агломерациях в Кемеровской области по некоторым параметрам уникален и заслуживает тщательного изучения.
Любой нормативный правовой акт регулирует определенный круг общественных отношений, которые составляют его предмет правового регулирования.
В статье 1 Закона об агломерациях в Кемеровской области предмет регулирования определен следующим образом: «Настоящий закон устанавливает основные понятия, цели, задачи и порядок создания агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, принципы развития агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, полномочия органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса в сфере развития агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, а также регулирует отдельные вопросы, связанные с развитием агломераций в Кемеровской области – Кузбассе».
Квалифицируя перечисленные правовые отношения с точки зрения науки конституционного права, можно утверждать, что предмет правового регулирования Закона об агломерациях в Кемеровской области составляют общественные отношения в сфере создания, развития и ликвидации нового вида специальных территориальных единиц Кемеровской области (агломераций), имеющих особые цели и задачи управления.
В статье 1 Закона об агломерациях в Кемеровской области предмет регулирования определен следующим образом: «Настоящий закон устанавливает основные понятия, цели, задачи и порядок создания агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, принципы развития агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, полномочия органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса в сфере развития агломераций в Кемеровской области - Кузбассе, а также регулирует отдельные вопросы, связанные с развитием агломераций в Кемеровской области – Кузбассе».
Квалифицируя перечисленные правовые отношения с точки зрения науки конституционного права, можно утверждать, что предмет правового регулирования Закона об агломерациях в Кемеровской области составляют общественные отношения в сфере создания, развития и ликвидации нового вида специальных территориальных единиц Кемеровской области (агломераций), имеющих особые цели и задачи управления.
Уникальность данного закона по сравнению с правовым регулированием иных субъектов РФ заключается в максимальном приближении агломерации к специальной территориальной единице.
В Законе об агломерациях установлены правила, достаточные для создания или ликвидации в будущем подобных территориальных единиц, а также для организации специальных органов управления в их границах.
Что такое специальные территориальные единицы? Это «базовые ячейки» системы одного из видов территориального устройства – специального территориального устройства.
В субъекте РФ могут одновременно существовать три разных вида территориального устройства[1] (границы их территориальных единиц могут пересекаться):
- Административно-территориальное устройство – позволяет установить территориальное разделение функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Административно-территориальными единицами могут быть города, села, посёлки городского типа, административные районы и др.
- Территориальная организация местного самоуправления – позволяет территориально организовать работу органов местного самоуправления. Здесь территориальными единицами выступают муниципальные образования разных видов.
- Специальное территориальное устройство – позволяет установить особенности территориальной организации работы одного конкретного органа государственной власти (например, военные округа, федеральные арбитражные округа, участки мировых судей), либо решить специальную управленческую задачу, связанную с определенной территорией (особо охраняемые природные территории, территории введения чрезвычайного положения и др.). Специальные территориальные единицы могут быть самого разного масштаба – начиная от макрорегионального уровня (федеральные округа) и заканчивая внутримуниципальным уровнем (судебные участки мировых судей, участки избирательных комиссий)[2]. В числе таких специальных территориальных единиц могут быть и агломерации, такое их понимание полностью соответствует и составу, и смыслу тех правовых норм, которые получили закрепление в Законе об агломерациях в Кемеровской области.
[1] Чертков А.Н. Развитие территориального устройства субъекта РФ в связи с новеллами федерального законодательства // Политика и общество. 2019 № 4. С. 20-28.
[2] Краткое описание трех видов территориального устройства изложено на основе книги: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: ИЗиСП, 2009. 344 с.
Соотношение предметов ведения РФ и Кемеровской области-Кузбасса
Вопросы создания и управления городскими агломерациями достаточно сложно квалифицировать с точки зрения разделения вопросов исключительного ведения федерации, совместного ведения и собственного ведения субъектов РФ.
Такие правоотношения наиболее близки к отношениям в сфере территориального устройства субъекта РФ (в части создания специальной территориальной единицы – агломерации) и к градостроительным отношениям (которые и образуют объект управления создаваемых в агломерации особых органов). Рассмотрим вопрос о предметах ведения применительно к обеим группам отношений.
Такие правоотношения наиболее близки к отношениям в сфере территориального устройства субъекта РФ (в части создания специальной территориальной единицы – агломерации) и к градостроительным отношениям (которые и образуют объект управления создаваемых в агломерации особых органов). Рассмотрим вопрос о предметах ведения применительно к обеим группам отношений.
Отношения в сфере территориального устройства субъекта РФ (создание специальной территориальной единицы для функционирования регионального органа власти) прямо не названы в перечне предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) или предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ).
В статье 6 Устава Кемеровской области-Кузбасса в числе предметов ведения Кемеровской области-Кузбасса названы «установление системы органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, иных государственных органов Кемеровской области - Кузбасса, порядка их формирования, организации деятельности, разграничение компетенции этих органов исходя из общих принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом» (ч. 2 ст. 6) и «решение вопросов административно-территориального устройства Кемеровской области-Кузбасса» (ч. 5 ст. 6).
Известный конституционалист Сурен Адибекович Авакьян тоже относит административно-территориальное устройство к предметам собственного ведения субъектов РФ[3].
Обратим внимание, что в обоих названных выше источниках в качестве предмета собственного ведения субъекта РФ названо «административно-территориальное устройство», в то время как в случае агломераций мы имеем дело со «специальным территориальным устройством».
[3]Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. Т. 2. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С. 132.
В статье 6 Устава Кемеровской области-Кузбасса в числе предметов ведения Кемеровской области-Кузбасса названы «установление системы органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, иных государственных органов Кемеровской области - Кузбасса, порядка их формирования, организации деятельности, разграничение компетенции этих органов исходя из общих принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом» (ч. 2 ст. 6) и «решение вопросов административно-территориального устройства Кемеровской области-Кузбасса» (ч. 5 ст. 6).
Известный конституционалист Сурен Адибекович Авакьян тоже относит административно-территориальное устройство к предметам собственного ведения субъектов РФ[3].
Обратим внимание, что в обоих названных выше источниках в качестве предмета собственного ведения субъекта РФ названо «административно-территориальное устройство», в то время как в случае агломераций мы имеем дело со «специальным территориальным устройством».
[3]Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. Т. 2. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С. 132.
На наш взгляд, специальное территориальное устройство субъекта РФ (не самой Российской Федерации) тоже должно входить в предмет собственного ведения субъекта РФ.
- Во-первых, отношения в области специального территориального устройства субъекта РФ не отнесены к предметам ведения РФ или к предметам совместного ведения в статьях 71 и 72 Конституции, что теоретически позволяет применить к ним положения статьи 73 Конституции о полноте государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения.
- Во-вторых, правовые отношения по поводу административно-территориального устройства и специально-территориального устройства объективно схожи.
- Во-третьих, процесс создания специальной территориальной единицы (агломерации) тесно связан с установлением состава органов государственной власти субъекта РФ (созданием Координационного совета агломерации). Право субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти субъекта РФ предусмотрено в ч. 5 ст. 1 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации[4]». Наличие права субъекта РФ самостоятельно создавать специализированные органы должно означать и правомерность создания специальной территориальной единицы, необходимой для организации деятельности данного органа в пространстве[5].
[4] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
[5] Так, А.Н. Чертков полагает, что специальные территориальные единицы могут создаваться и для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: ИЗиСП, 2009. С. 97.
Таким образом, в части установления правил создания и ликвидации агломерации как специальной территориальной единицы Кемеровской области, а также порядка создания органов управления агломерациями Закон Кемеровской области – Кузбасса от 24.03.2022 № 28-ОЗ «О создании и развитии агломераций в Кемеровской области – Кузбассе» принят в пределах предметов собственного ведения Кемеровской области.
2. Отношения в сфере градостроительной деятельности непосредственно не названы в Конституции ни в числе предметов ведения федерации (ст. 71), ни в числе вопросов совместного ведения (ст. 72).
Исходя из этого можно было бы заключить, что они находятся в сфере ведения субъектов РФ. Однако Конституционный Суд определил[6], что законодательство в сфере градостроительной деятельности находится в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, поскольку отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, в их основе находятся административное, земельное, водное, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, отнесенные статьей 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения.
В сфере совместного ведения субъекты РФ вправе принимать собственные акты по тем вопросам, которые не были урегулированы федеральным законодательством (так называемое «опережающее правотворчество»[7]). Однако в настоящий момент в Законе об агломерациях в Кемеровской области нет регулятивных норм, дополняющих[8] федеральное законодательство в сфере градостроительной деятельности.
Здесь может потребоваться уточнение по поводу статьи 10 Закона об агломерациях в Кемеровской области, в которой предусмотрено, что органы государственной власти Кемеровской области оказывают поддержку агломерациям в различных областях (содействие комплексному освоению территории, развитие конкурентных преимуществ агломерации и др.).
Представляется, что основное назначение этой статьи - в установлении базовых направлений региональной политики в отношении агломераций. Эта статья непосредственно не устанавливают права или обязанности в части оказания такого содействия, а лишь декларирует намерение, подчеркивает важность именно этих направлений поддержки.
Применяя классификацию правовых норм, разработанную классиком теории права С.С. Алексеевым, нормы статьи 10 можно отнести к декларативным, то есть к «предписаниям, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности юридических норм[9]». Декларативные нормы, как и иные виды специализированных норм, «не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений[10]».
[6]Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 468-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.
[7] Часть 2 статьи 76 Конституции РФ с учетом официального толкования, данного Конституционным Судом в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П
[8] Однако имеется терминологическое противоречие с федеральным законодательством в части употребления в статье 10 Закона об агломерациях в Кемеровской области устаревшего термина – «комплексное освоение территории» (с 2020 года в Градостроительном кодексе РФ употребляется только термин «комплексное развитие территории»).
[9] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юрид. лит., 1981 (гл. 25., п. 4).
[10] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юрид. лит., 1981 (гл. 25., п. 4).
Исходя из этого можно было бы заключить, что они находятся в сфере ведения субъектов РФ. Однако Конституционный Суд определил[6], что законодательство в сфере градостроительной деятельности находится в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, поскольку отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, в их основе находятся административное, земельное, водное, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, отнесенные статьей 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения.
В сфере совместного ведения субъекты РФ вправе принимать собственные акты по тем вопросам, которые не были урегулированы федеральным законодательством (так называемое «опережающее правотворчество»[7]). Однако в настоящий момент в Законе об агломерациях в Кемеровской области нет регулятивных норм, дополняющих[8] федеральное законодательство в сфере градостроительной деятельности.
Здесь может потребоваться уточнение по поводу статьи 10 Закона об агломерациях в Кемеровской области, в которой предусмотрено, что органы государственной власти Кемеровской области оказывают поддержку агломерациям в различных областях (содействие комплексному освоению территории, развитие конкурентных преимуществ агломерации и др.).
Представляется, что основное назначение этой статьи - в установлении базовых направлений региональной политики в отношении агломераций. Эта статья непосредственно не устанавливают права или обязанности в части оказания такого содействия, а лишь декларирует намерение, подчеркивает важность именно этих направлений поддержки.
Применяя классификацию правовых норм, разработанную классиком теории права С.С. Алексеевым, нормы статьи 10 можно отнести к декларативным, то есть к «предписаниям, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности юридических норм[9]». Декларативные нормы, как и иные виды специализированных норм, «не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений[10]».
[6]Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. N 468-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.
[7] Часть 2 статьи 76 Конституции РФ с учетом официального толкования, данного Конституционным Судом в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П
[8] Однако имеется терминологическое противоречие с федеральным законодательством в части употребления в статье 10 Закона об агломерациях в Кемеровской области устаревшего термина – «комплексное освоение территории» (с 2020 года в Градостроительном кодексе РФ употребляется только термин «комплексное развитие территории»).
[9] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юрид. лит., 1981 (гл. 25., п. 4).
[10] Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юрид. лит., 1981 (гл. 25., п. 4).
Терминологический аппарат
Основу терминологического аппарата законодательства в сфере развития агломераций составляют понятия «агломерация» и «городская агломерация».
Оба термина не являются общеупотребительными, а относятся к специальным, то есть используемым в той или иной отрасли научного знания. Согласно правилам юридической техники специальные неюридические термины обычно употребляются в нормативных актах в том значении, которое закрепляют за ними соответствующие отрасли знаний[11]. Они могут определяться в нормативном акте и иным образом, чем это предлагается в научных работах, но с сохранением общего смысла.
Между тем, задача внедрения терминов «агломерация» и «городская агломерация» в законодательство достаточно сложна. Не случайно именно проблемы в части определения понятия «агломерация» послужили основанием для отклонения Государственной Думой проекта федерального закона № 189686-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», который был внесен Саратовской областной Думой 30 мая 2017 года[12].
[11] Юридическая техника: учебник / под ред. В.М. Баранова. М.: Проспект, 2021. С. 166.
[12] На данный законопроект был получен отрицательный отзыв Правительства РФ, отрицательные заключения Комитета Государственной Думы по транспорту и строительству и Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и местному самоуправлению. Во всех указанных документах уделялось большое внимание неудачному решению вопроса о понятии агломерации.
Оба термина не являются общеупотребительными, а относятся к специальным, то есть используемым в той или иной отрасли научного знания. Согласно правилам юридической техники специальные неюридические термины обычно употребляются в нормативных актах в том значении, которое закрепляют за ними соответствующие отрасли знаний[11]. Они могут определяться в нормативном акте и иным образом, чем это предлагается в научных работах, но с сохранением общего смысла.
Между тем, задача внедрения терминов «агломерация» и «городская агломерация» в законодательство достаточно сложна. Не случайно именно проблемы в части определения понятия «агломерация» послужили основанием для отклонения Государственной Думой проекта федерального закона № 189686-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», который был внесен Саратовской областной Думой 30 мая 2017 года[12].
[11] Юридическая техника: учебник / под ред. В.М. Баранова. М.: Проспект, 2021. С. 166.
[12] На данный законопроект был получен отрицательный отзыв Правительства РФ, отрицательные заключения Комитета Государственной Думы по транспорту и строительству и Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и местному самоуправлению. Во всех указанных документах уделялось большое внимание неудачному решению вопроса о понятии агломерации.
Многозначность понятия «агломерация»
Понятие «агломерация» может употребляться как сокращенная форма как от термина «городская агломерация», так и от термина «агломерация экономической активности».
В результате одинаковый по написанию термин означает два разных явления, изучаемые в рамках двух разных наук – географии и экономики. Эти науки по-разному понимают сущность агломерации, способы определения ее границ, важнейшие тенденции ее развития и актуальные управленческие задачи.
Смешение понятий «агломерация экономической активности» и «городская агломерация» в той или иной степени характерно для всех изученных нами региональных законов в сфере городских агломераций, в том числе и для Закона Кемеровской области-Кузбасса. Отчасти такое смешение характерно и для Стратегии пространственного развития Российской Федерации
Первое значение термина – географическое.
На стыке географии и градостроительства развивается новое научное направление – геоурбанистика. Ученые-геоурбанисты изучают городскую агломерацию как группу интенсивно связанных населенных пунктов.
Смешение понятий «агломерация экономической активности» и «городская агломерация» в той или иной степени характерно для всех изученных нами региональных законов в сфере городских агломераций, в том числе и для Закона Кемеровской области-Кузбасса. Отчасти такое смешение характерно и для Стратегии пространственного развития Российской Федерации
Первое значение термина – географическое.
На стыке географии и градостроительства развивается новое научное направление – геоурбанистика. Ученые-геоурбанисты изучают городскую агломерацию как группу интенсивно связанных населенных пунктов.
В качестве классического приводится определение городской агломерации, предложенное профессором Г.М. Лаппо – это «компактная территориальная группировка городских и сельских поселений, объединённых в сложную динамическую локальную систему многообразными интенсивными связями – производственными, коммунально-хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными, а также совместным использованием данного ареала и его ресурсов[13]».
[13] Цит. По.: Малоян Г.А. Агломерация – градостроительные проблемы: монография. М.: Издательство ассоциации строительных вузов, 2010. С. 22.
В географической и градостроительной науках разработаны многочисленные методики определения точных границ городских агломераций и их картографического отображения с использованием данных признаков. Для них определение точной границы агломерации как объекта, реально существующего в пространстве, имеет принципиальное значение.
Обычно в методиках используются следующие признаки городской агломерации[14]:
- Это скопление городов, поселков, деревень и других населенных мест и пространство между ними.
- Один или два города составляют «ядро», остальные – «периферию», «города-спутники»
- Наличие тесных связей между ними. Здесь важно уточнение критерия, по которому связи можно считать тесными, ведь практически все города, даже очень отдаленные, так или иначе связаны между собой. В качестве базовых обычно принимаются трудовые связи. В российской науке наиболее распространенным критерием для оценки интенсивности связей между населенными пунктами считаются регулярные «маятниковые миграции» - ежедневные поездки населения на работу и с работы. Границы агломерации обычно близки к пределам 1,5 часовой транспортной доступности до места работы, поскольку поездки большей длительности статистически малочисленны. В США для оценки интенсивности связей используется критерий занятости – если 25 % жителей населенного пункта работают в городе-ядре, то данный населенный пункт относится к данной агломерации.
- Компактность расположения. Обычно 1,5 часовая транспортная доступность возможна в радиусе приблизительно 50 км.
- Людность (постоянное население) должна быть выше определенного минимального порога (для агломераций разных масштабов называются разные пороговые величины. В Стратегии пространственного развития РФ установлены значения 500 000 населения для крупной городской агломерации и 1 000 000 – для крупнейшей).
- Совместное использование инфраструктуры (транспорт, электроснабжение, газоснабжение, полигоны твердых бытовых отходов, больницы, университеты, экологический каркас и многие другие виды инфраструктуры).
[14] Признаки приведены по следующим источникам: Антонов Е.В. Городские агломерации: подходы к выделению и делимитации // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2020. Т. 13. № 1. С. 180-202; Малоян Г.А. Агломерация – градостроительные проблемы: монография. М.: Издательство ассоциации строительных вузов, 2010. С. 23-34, Смирнягин Л.В. Агломерация: за и против // Городской альманах. 2008. Т. 3. С. 152-168.
Целями управления городскими агломерациями градостроители считают уменьшение транспортных заторов, выравнивание уровня жизни населения города-центра и городов-спутников и улучшение экологической обстановки в городских агломерациях.
Важнейшим направлением муниципальной политики считается стимулирование переселения предприятий из центров городов в пригороды; спланированное, а не хаотичное, освоение новых районов или реконструкция старых.
Управленческо-правовыми средствами достижения этих целей могут быть регулирование цен на землю путем установления территориальных зон, установление правовых ограничений застройки определенных территорий, нормирование параметров строительства (этажность, плотность застройки, нормы отступа от красных линий улиц и дорог и другие показатели). Иногда вводятся дополнительные налоги или льготы с целью стимулирования перемещения предприятий и офисов из центрального города агломерации в пригороды[15].
Характерно, что при таком подходе к пониманию городских агломераций ускорение экономического развития обычно не рассматривается в качестве главной управленческой цели – это скорее, закономерный эффект правильной градостроительной политики, подчиненной принципам сбалансированности разных сторон развития.
Экономическое понятие «агломерация экономической активности»
В рамках экономических наук изучается «агломерация предприятий», «агломерация экономической активности», под которыми в самом общем виде понимается процесс территориального сближения предприятий.
[15] Многочисленные примеры успешной муниципальной политики по данным направлениям приводит известный урбанист В.Л. Глазычев. Глазычев В.Л. Город без границ. М.: Территория будущего, 2011. Эту книгу можно скачать здесь
Агломерация экономической активности обычно изучается во взаимосвязи с «агломерационным эффектом» именуемым также «агломерационной экономией», который понимается как «добавочный социально-экономический эффект благодаря концентрации экономических субъектов и росту их взаимодействия по сравнению с распыленным и автономным их развитием[16]».
[16] Павлов Ю.В. Систематизация факторов агломерационного эффекта // Journal of New Economy. 2021. Т. 22. № 4. С. 119.
Такой эффект возникает при близком расположении либо нескольких предприятий одной отрасли (этот процесс именуется «концентрация»), либо нескольких предприятий разных отраслей (этот процесс именуется «агломерация»)[17].
Для признания существования агломерации экономической активности не имеет принципиального значения, находятся ли предприятия в городе или в сельской местности, является ли этот город единичным или это «созвездие городов».
Установление четких пространственных границ этого явления в экономической науке также не принципиально – главное, чтобы взаимное расположение предприятий действительно снижало их издержки и увеличивало эффективность их работы.
В отличие от географо-градостроительного подхода, четко связывающего городскую агломерацию со строго определенным уровнем системы расселения, в экономической науке процесс агломерации может рассматриваться в разных масштабах – начиная от группирования нескольких кафе и ресторанов на одной улице и заканчивая анализом пространственной структуры мировой экономики[18].
Управление процессами агломерации экономической активности преследует цель усиления экономической эффективности, ускорения экономического роста и научно-технического развития.
[17] Растворцева С.Н. Экономическая активность регионов России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 87.
[18] Fujita M., Krugman P. The new economic geography: Past, present and the future // Fifty years of regional science. – Springer, Berlin, Heidelberg, 2004. P. 142. DOI: 10.1007/978-3-662-07223-3_6, Павлов Ю.В. Систематизация факторов агломерационного эффекта // Journal of New Economy. 2021. Т. 22. № 4. С. 120.
Для признания существования агломерации экономической активности не имеет принципиального значения, находятся ли предприятия в городе или в сельской местности, является ли этот город единичным или это «созвездие городов».
Установление четких пространственных границ этого явления в экономической науке также не принципиально – главное, чтобы взаимное расположение предприятий действительно снижало их издержки и увеличивало эффективность их работы.
В отличие от географо-градостроительного подхода, четко связывающего городскую агломерацию со строго определенным уровнем системы расселения, в экономической науке процесс агломерации может рассматриваться в разных масштабах – начиная от группирования нескольких кафе и ресторанов на одной улице и заканчивая анализом пространственной структуры мировой экономики[18].
Управление процессами агломерации экономической активности преследует цель усиления экономической эффективности, ускорения экономического роста и научно-технического развития.
[17] Растворцева С.Н. Экономическая активность регионов России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2018. Т. 11. № 1. С. 87.
[18] Fujita M., Krugman P. The new economic geography: Past, present and the future // Fifty years of regional science. – Springer, Berlin, Heidelberg, 2004. P. 142. DOI: 10.1007/978-3-662-07223-3_6, Павлов Ю.В. Систематизация факторов агломерационного эффекта // Journal of New Economy. 2021. Т. 22. № 4. С. 120.
Эти цели уже давно стали стержневыми темами политической риторики. Интересно, что и слово «кластер», активно используемое политиками разного ранга, происходит из этого же направления экономической науки (процесс «кластеризации» иногда называют синонимом процесса «агломерации»[19]).
[19] Fujita M., Krugman P. The new economic geography: Past, present and the future // Fifty years of regional science. – Springer, Berlin, Heidelberg, 2004. P. 142. DOI: 10.1007/978-3-662-07223-3_6.
Наиболее активно используемыми организационно-правовыми средствами управления агломерацией экономической активности является создание особых экономических зон различного типа и участие государства в финансировании крупных проектов путем предоставления субсидий или государственно-частного партнерства.
Группирование предприятий наиболее часто происходит в городах. Поэтому между агломераций как процессом концентрирования экономической активности и агломерацией как группой городов имеется взаимосвязь. Эта взаимосвязь двойственная: с одной стороны, процесс сближения предприятий является причиной возникновения городов, с другой стороны – уже существующие города сами вызывают все большее уплотнение экономической активности.
Таким образом, понятия агломерации как группы населенных пунктов и агломерации как экономического процесса означают разные явления, пересекающиеся лишь частично. Разное понимание агломерации влечет формирование разных наборов целей управления и разных инструментов, используемых для их достижения.
Группирование предприятий наиболее часто происходит в городах. Поэтому между агломераций как процессом концентрирования экономической активности и агломерацией как группой городов имеется взаимосвязь. Эта взаимосвязь двойственная: с одной стороны, процесс сближения предприятий является причиной возникновения городов, с другой стороны – уже существующие города сами вызывают все большее уплотнение экономической активности.
Таким образом, понятия агломерации как группы населенных пунктов и агломерации как экономического процесса означают разные явления, пересекающиеся лишь частично. Разное понимание агломерации влечет формирование разных наборов целей управления и разных инструментов, используемых для их достижения.
Какая концепция агломерации получила отражение в Законе об агломерациях в Кемеровской области?
В статье 2 Закона об агломерациях в Кемеровской области представлено следующее определение: «агломерация – это группа муниципальных образований в Кемеровской области – Кузбассе, объединяемых в определенных ими границах исходя из их географического положения и социально-экономических интересов для развития хозяйственных, трудовых, транспортных, научно-образовательных, культурных, рекреационных и иных связей в целях повышения качества жизни населения, улучшения условий ведения хозяйственной деятельности, реализации крупных инфраструктурных проектов».
Анализ приведенного определения и иных положений Закона об агломерациях в Кемеровской области показывает, что в нем совмещаются экономический и градостроительный подходы к пониманию агломерации. На это указывают следующие обстоятельства:
Анализ приведенного определения и иных положений Закона об агломерациях в Кемеровской области показывает, что в нем совмещаются экономический и градостроительный подходы к пониманию агломерации. На это указывают следующие обстоятельства:
- В Законе говориться о группе муниципальных образований, но нет указания на масштаб этой группы. Нет указаний на традиционные для градостроителей критерии 1,5 часовой транспортной доступности, пределов ежедневных маятниковых миграций или плотности населения. Здесь наблюдается смешение двух концепций. С одной стороны, незначительное внимание к территориальному масштабу агломерации характерно для экономического подхода. С другой стороны, само понимание агломерации как группы населенных пунктов (или муниципальных образований) ближе к градостроительному подходу, поскольку это характеризует объект, а не процесс.
- Цель создания агломераций, декларируемая в статье 3 Закона, характерна только для экономического подхода к управлению агломерациями: «Целью создания агломераций является обеспечение устойчивого экономического роста, инвестиционной привлекательности и улучшение качества жизни населения». Градостроительный подход к управлению агломерациями в качестве главных целей управления называет сбалансированность развития агломерации, снижение загруженности дорог, рациональное распределение населения и мест работы и улучшение качества городской среды (все это можно объединить одной фразой: «город, комфортный для людей»). А для экономического подхода характерен приоритет роста экономики, ясно видный в статье 3 Закона.
- О приоритете экономического подхода косвенно свидетельствует используемая в Законе терминология: вместо принятого в градостроительстве термина «городские агломерации» Закон говорит просто об «агломерациях».
- Тем не менее, принципы развития агломераций, приведенные в статье 6 «Принципы развития агломераций», могут быть использованы для управления в рамках обеих подходов.
- Конкретные направления поддержки развития агломераций, предусмотренные статьей 10 Закона, характерны для градостроительного подхода.
Возможно, причина подобного совмещения подходов связана со схожим совмещением, наблюдаемом в Стратегии пространственного развития РФ: в ней приводится классическое градостроительное определение городских агломераций, однако в дальнейшем по тексту Стратегии вопросы их развития рассматриваются уже преимущественно в экономическом контексте.
Первый риск совмещения подходов. Совмещение градостроительного и экономического понимания агломерации теоретически допустимо, однако оно несет в себе серьезный управленческий риск: необходимо сбалансированно совместить способы управления городскими агломерациями как группой населенных пунктов со способами стимулирования экономического развития.
Важно «не потерять» задачу создания комфортного города при одновременном решении задачи ускорения экономического роста.
Чрезмерный упор на развитие экономики может повлечь утрату внимания к вопросам гармоничного совмещения разных видов активности в рамках ограниченного пространства, что влечет за собой усиление проблемы транспортных пробок, потерю зеленого пояса вокруг городов и нарастание социально-экономического отставания городов-спутников от города-ядра.
Второй риск совмещения подходов – сложности с определением понятия агломерации и, как следствие, отсутствие чёткого подхода к определению границ агломерации.
Только градостроительный подход дает критерии для определения границ реально сложившейся агломерации (имеется широкая практика их применения и проведения специализированных изысканий). В противном случае границы агломерации будут определяться произвольно, без учета реально сложившихся взаимосвязей населенных пунктов.
Без четких критериев установления границ агломерацией можно назвать любые населенные пункты. К примеру, в СМИ имеется сообщение о планах создания агломерации между городами Иркутск, Улан-Удэ и Чита[20] (от Иркутска до Улан-Удэ 8 часов езды на поезде, а до Читы 16,5 часов). Очевидно, что в данном случае речь идет о некой макрорегиональной экономической зоне, но вряд ли именно об агломерации.
Указанные риски нивелировались в управленческой практике успешных городских агломераций России[21] путем разработки в тесной взаимосвязи двух стратегических документов: Концепции (или Стратегии) развития агломерации и Схемы территориального планирования агломерации (или изменений в Схему территориального планирования субъекта РФ).
В Концепции фиксируются границы агломерации, определяются основные агломерационные проекты и расположение территориальных кластеров, в Схеме – более точные границы, список объектов федерального, регионального и местного значения (необходимых для реализации агломерационных проектов), а также территориальные зоны, отражающие расположение кластеров. При этом, во всех изученных нами примерах разработки Концепции (стратегии) развития агломерации границы агломераций определялись по итогам специальных градостроительных изысканий.
[20] Иркутск, Улан-Удэ и Читу могут объединить в одну агломерацию // Babr24.Com. https://babr24.com/irk/?IDE=205321
[21] По такому пути пошли Самарско-Тольяттинская агломерация, Саратовская агломерация, Челябинская агломерация, Агломерация «Горный Урал», Пермская агломерация, Барнаульская агломерация
Первый риск совмещения подходов. Совмещение градостроительного и экономического понимания агломерации теоретически допустимо, однако оно несет в себе серьезный управленческий риск: необходимо сбалансированно совместить способы управления городскими агломерациями как группой населенных пунктов со способами стимулирования экономического развития.
Важно «не потерять» задачу создания комфортного города при одновременном решении задачи ускорения экономического роста.
Чрезмерный упор на развитие экономики может повлечь утрату внимания к вопросам гармоничного совмещения разных видов активности в рамках ограниченного пространства, что влечет за собой усиление проблемы транспортных пробок, потерю зеленого пояса вокруг городов и нарастание социально-экономического отставания городов-спутников от города-ядра.
Второй риск совмещения подходов – сложности с определением понятия агломерации и, как следствие, отсутствие чёткого подхода к определению границ агломерации.
Только градостроительный подход дает критерии для определения границ реально сложившейся агломерации (имеется широкая практика их применения и проведения специализированных изысканий). В противном случае границы агломерации будут определяться произвольно, без учета реально сложившихся взаимосвязей населенных пунктов.
Без четких критериев установления границ агломерацией можно назвать любые населенные пункты. К примеру, в СМИ имеется сообщение о планах создания агломерации между городами Иркутск, Улан-Удэ и Чита[20] (от Иркутска до Улан-Удэ 8 часов езды на поезде, а до Читы 16,5 часов). Очевидно, что в данном случае речь идет о некой макрорегиональной экономической зоне, но вряд ли именно об агломерации.
Указанные риски нивелировались в управленческой практике успешных городских агломераций России[21] путем разработки в тесной взаимосвязи двух стратегических документов: Концепции (или Стратегии) развития агломерации и Схемы территориального планирования агломерации (или изменений в Схему территориального планирования субъекта РФ).
В Концепции фиксируются границы агломерации, определяются основные агломерационные проекты и расположение территориальных кластеров, в Схеме – более точные границы, список объектов федерального, регионального и местного значения (необходимых для реализации агломерационных проектов), а также территориальные зоны, отражающие расположение кластеров. При этом, во всех изученных нами примерах разработки Концепции (стратегии) развития агломерации границы агломераций определялись по итогам специальных градостроительных изысканий.
[20] Иркутск, Улан-Удэ и Читу могут объединить в одну агломерацию // Babr24.Com. https://babr24.com/irk/?IDE=205321
[21] По такому пути пошли Самарско-Тольяттинская агломерация, Саратовская агломерация, Челябинская агломерация, Агломерация «Горный Урал», Пермская агломерация, Барнаульская агломерация
Квалификация управленческой модели, формируемой в агломерациях Кемеровской области-Кузбасса
Сотрудниками лаборатории правового сопровождения развития городских агломераций КемГУ было проведено сравнительное исследование опыта управления 22 российскими крупными и крупнейшими городскими агломерациями.
Для исследования были выбраны те агломерации, о которых было известно, что в них функционируют или формируются специальные органы управления с сфере комплексного управления агломерациями – по информации Минстроя, Минэкономразвития, Института экономики города, а также публикаций в научных журналах. При исследовании изучалась юридическая документация, концепции/стратегии развития агломераций, градостроительная документация, а также информация из СМИ о реализации агломерационных проектов.
В результате было выделено пять юридически значимых моделей управления городским агломерациями:
1. Города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). Здесь мы не будем подробно описывать данную модель, так как опыт городов федерального значения относительно слабо применим для решения юридических проблем агломераций Кемеровской области.
2. «Горизонтальная модель» основана на активности муниципалитетов, координация их деятельности происходит без участия региона путем межмуниципального сотрудничества. (Барнаульская агломерация, Екатеринбургская агломерация, агломерация «Горный Урал», Челябинская агломерация)
3 «Вертикальная модель» основана на передаче полномочий, связанных с управлением агломерациями, на уровень региона. ОМС юридически продолжают существовать, но остаются практически полностью без градостроительных и земельных полномочий. ОМС не являются юридически и политически значимыми участниками процесса управления агломерацией. (Владивостокская агломерация, Нижегородская агломерация, Саратовская агломерация (переходит к вертикальной модели с 2023 года)
4. «Смешанная модель» основана на создании специального совещательного органа – Координационного совета, позволяющего координировать решения и действия как властей региона, так и ОМС. При такой модели передачи полномочий обычно не происходит (встречаются исключения по отдельным узким вопросам). В дополнение к Координационному совету, как правило, используются межмуниципальные договоры и/или межмуниципальные юридические лица. (Новосибирская, Самаро-Тольяттинская, Пермская)
5.Унитарная модель. Предполагает объединение всех городов и поселков в составе агломерации в одно муниципальное образование. Возможны два подвида: обычная унитарная (объединяются со статусом городского округа) и двухуровневая унитарная (объединяются со статусом городского округа с внутригородским делением). Практически применима только к совсем небольшим агломерациям.
Для исследования были выбраны те агломерации, о которых было известно, что в них функционируют или формируются специальные органы управления с сфере комплексного управления агломерациями – по информации Минстроя, Минэкономразвития, Института экономики города, а также публикаций в научных журналах. При исследовании изучалась юридическая документация, концепции/стратегии развития агломераций, градостроительная документация, а также информация из СМИ о реализации агломерационных проектов.
В результате было выделено пять юридически значимых моделей управления городским агломерациями:
1. Города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь). Здесь мы не будем подробно описывать данную модель, так как опыт городов федерального значения относительно слабо применим для решения юридических проблем агломераций Кемеровской области.
2. «Горизонтальная модель» основана на активности муниципалитетов, координация их деятельности происходит без участия региона путем межмуниципального сотрудничества. (Барнаульская агломерация, Екатеринбургская агломерация, агломерация «Горный Урал», Челябинская агломерация)
3 «Вертикальная модель» основана на передаче полномочий, связанных с управлением агломерациями, на уровень региона. ОМС юридически продолжают существовать, но остаются практически полностью без градостроительных и земельных полномочий. ОМС не являются юридически и политически значимыми участниками процесса управления агломерацией. (Владивостокская агломерация, Нижегородская агломерация, Саратовская агломерация (переходит к вертикальной модели с 2023 года)
4. «Смешанная модель» основана на создании специального совещательного органа – Координационного совета, позволяющего координировать решения и действия как властей региона, так и ОМС. При такой модели передачи полномочий обычно не происходит (встречаются исключения по отдельным узким вопросам). В дополнение к Координационному совету, как правило, используются межмуниципальные договоры и/или межмуниципальные юридические лица. (Новосибирская, Самаро-Тольяттинская, Пермская)
5.Унитарная модель. Предполагает объединение всех городов и поселков в составе агломерации в одно муниципальное образование. Возможны два подвида: обычная унитарная (объединяются со статусом городского округа) и двухуровневая унитарная (объединяются со статусом городского округа с внутригородским делением). Практически применима только к совсем небольшим агломерациям.
К какой из названных моделей тяготеет устройство органов управления Северо-Кузбасской и Южно-Кузбасской агломераций?
Исходя из наличия Координационного совета и отсутствия актов о масштабной передаче полномочий здесь формируется смешанная модель управления.
По сравнению с опытом иных регионов опыт управления агломерациями Кузбасса имеет существенную юридическую особенность – иной механизм создания системы управления городской агломерации.
Во многих российских агломерациях (Новосибирск, Саратов, Пермь, Самарско-Тольяттинская агломерация, Екатеринбург, Владивосток, Барнаул, агломерация «Горный Урал», Челябинск) первичным документом, фиксирующим создание агломерации как юридического объекта, было соглашение между муниципальными образованиями (в некоторых случаях – с участием региона). Именно в нем фиксировалось намерение будущего регионально-муниципального сотрудничества, состав участников,границы управляемой территории, иногда – вопросы передачи полномочий.
В Кемеровской области предусмотрен иной механизм. Агломерация как юридический объект создается путем рассмотрения инициативы Законодательным Собранием Кемеровской области – Кузбасса (ст. 5 Закона об агломерациях в Кемеровской области). Согласие муниципальных образований фиксируется решениями их представительных органов о выражении согласия, которые должны прилагаться к документу, выражающему инициативу создания агломерации.
Первичным документом, фиксирующим создание агломерации как юридического объекта будет решение Законодательного Собрания Кемеровской области о создании конкретной агломерации. Такой механизм создания полностью соответствует представлениям о порядке создания специальных территориальных единиц субъекта РФ, к которым мы предлагаем относить агломерацию как юридический объект.
В Кемеровской области предусмотрен иной механизм. Агломерация как юридический объект создается путем рассмотрения инициативы Законодательным Собранием Кемеровской области – Кузбасса (ст. 5 Закона об агломерациях в Кемеровской области). Согласие муниципальных образований фиксируется решениями их представительных органов о выражении согласия, которые должны прилагаться к документу, выражающему инициативу создания агломерации.
Первичным документом, фиксирующим создание агломерации как юридического объекта будет решение Законодательного Собрания Кемеровской области о создании конкретной агломерации. Такой механизм создания полностью соответствует представлениям о порядке создания специальных территориальных единиц субъекта РФ, к которым мы предлагаем относить агломерацию как юридический объект.
