Горизонтальная модель управления городской агломерацией
Возможность применения в России модели управления, основанной на межмуниципальном сотрудничестве
Горизонтальная модель управления городской агломерацией
Возможность применения в России модели управления, основанной на межмуниципальном сотрудничестве
Автор материала – Назарян Моника Геворговна
Материал представляет собой сокращённую версию раздела научной статьи, опубликованной в журнале «Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки». 2023. №. 4 Ссылка на статью в журнале
Горизонтальная модель управления предполагает сотрудничество органов местного самоуправления в области развития городских агломераций без юридически зафиксированного участия региона (политическое участие региона может присутствовать)
Участниками управленческих отношений внутри данной модели являются неподчиненные друг другу, равноправные по статусу субъекты – муниципальные образования. Можно говорить о том, что «желание» создания, реализации задач исходит от самих муниципальных образований на добровольных началах, а не «навязывается» извне вышестоящими органами. Муниципальные образования, понимая все проблемы, мешающие для дальнейшего роста уровня жизни населения, берут на себя смелость объединить свои усилия для успешного развития территории межмуниципального союза.
Яркими примерами использования горизонтальной модели управления являются Барнаульская, Екатеринбургская, Челябинская (Челябинская – в 2014-2020 годы) агломерации и агломерация Горнозаводского края Челябинской области «Горный Урал».
Участниками управленческих отношений внутри данной модели являются неподчиненные друг другу, равноправные по статусу субъекты – муниципальные образования. Можно говорить о том, что «желание» создания, реализации задач исходит от самих муниципальных образований на добровольных началах, а не «навязывается» извне вышестоящими органами. Муниципальные образования, понимая все проблемы, мешающие для дальнейшего роста уровня жизни населения, берут на себя смелость объединить свои усилия для успешного развития территории межмуниципального союза.
Яркими примерами использования горизонтальной модели управления являются Барнаульская, Екатеринбургская, Челябинская (Челябинская – в 2014-2020 годы) агломерации и агломерация Горнозаводского края Челябинской области «Горный Урал».
Межмуниципальные соглашения
Горизонтальная модель управления характеризуется наличием межмуниципального (координационного) совета, в основе которого лежит соглашение муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации. К примеру, в Соглашении о создании Челябинской агломерации от 25 апреля 2014 года закрепляется факт создания не только самой агломерации, но и межмуниципального совета как органа, осуществляющего координацию деятельности агломерации, а также необходимость разработки концепции социально-экономического развития агломерации.
Соглашения о создании агломерации представляют собой соглашения между муниципальными образованиями (межмуниципальные соглашения). Подобные соглашения подписываются представителями каждого из договаривающихся муниципальных образований. Затем соглашение утверждается (ратифицируется) представительными органами местного самоуправления всех подписавших соглашение муниципальных образований. Утверждение (ратификация) придает соглашению силу не просто договора нескольких сторон, а муниципального правового акта, обязательного для неопределенного круга лиц на территории утвердивших его муниципальных образований.
Соглашения о создании агломерации представляют собой соглашения между муниципальными образованиями (межмуниципальные соглашения). Подобные соглашения подписываются представителями каждого из договаривающихся муниципальных образований. Затем соглашение утверждается (ратифицируется) представительными органами местного самоуправления всех подписавших соглашение муниципальных образований. Утверждение (ратификация) придает соглашению силу не просто договора нескольких сторон, а муниципального правового акта, обязательного для неопределенного круга лиц на территории утвердивших его муниципальных образований.
Межмуниципальные юридические лица
Законодательство допускает межмуниципальное сотрудничество допускается путем создания юридических лиц (ч. 3 ст. 8 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ).
На практике чаще можно встретить ассоциации муниципальных образований. В частности, Барнаульская агломерация основана на создании Ассоциации «Барнаульская агломерация», высшим органом управления агломерации выступает общее собрание членов ассоциации[1]. Ассоциация «Горный Урал» выражает форму межмуниципального сотрудничества в городской агломерации Челябинской области - «Горный Урал».
Согласно ст. 123.8 Гражданского кодекса РФ под ассоциацией следует понимать объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
В качестве учредителей могут выступать как дееспособные граждане, так и юридические лица, но не менее двух. Муниципальные образования, выступающие в качестве учредителей ассоциации, в дальнейшем приобретают право членства в ней и формируют ее обязательные органы, к которым относится единоличный орган (председатель, президент, и т.д.) и высший орган (общее собрание членов или участников).
Полномочия высшего органа закрепляются в учредительном документе с учетом положений ст. 65.3 ГК РФ, в которой перечислена исключительная компетенция общего собрания. Для целей стратегического планирования развития городской агломерации наиболее важным является отнесение к полномочиям высшего органа создаваемой ассоциации утверждения приоритетных направлений деятельности ассоциации (ст. 29 Федерального закона 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
На практике чаще можно встретить ассоциации муниципальных образований. В частности, Барнаульская агломерация основана на создании Ассоциации «Барнаульская агломерация», высшим органом управления агломерации выступает общее собрание членов ассоциации[1]. Ассоциация «Горный Урал» выражает форму межмуниципального сотрудничества в городской агломерации Челябинской области - «Горный Урал».
Согласно ст. 123.8 Гражданского кодекса РФ под ассоциацией следует понимать объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
В качестве учредителей могут выступать как дееспособные граждане, так и юридические лица, но не менее двух. Муниципальные образования, выступающие в качестве учредителей ассоциации, в дальнейшем приобретают право членства в ней и формируют ее обязательные органы, к которым относится единоличный орган (председатель, президент, и т.д.) и высший орган (общее собрание членов или участников).
Полномочия высшего органа закрепляются в учредительном документе с учетом положений ст. 65.3 ГК РФ, в которой перечислена исключительная компетенция общего собрания. Для целей стратегического планирования развития городской агломерации наиболее важным является отнесение к полномочиям высшего органа создаваемой ассоциации утверждения приоритетных направлений деятельности ассоциации (ст. 29 Федерального закона 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Общее собрание членов ассоциации, будучи коллективным органом юридического лица, очевидно, не обладает властными полномочиями и не может принимать решения, которые будут источниками права. Такой орган управления может принимать лишь локальные акты, обязательные для лиц, находящихся в трудовых отношениях с самой ассоциацией.
В тоже время юридическое значение общего собрания членов ассоциации для развития агломерации заключается в возможности представителям различных муниципальных образований совместно обсуждать вопросы, необходимые для реализации агломерационных проектов.
Текущей деятельностью ассоциации занимается исполнительный орган - директор, который от имени ассоциации имеет право заключать гражданско-правовые сделки, направленные, в том числе, на развитие агломерационных проектов.
Несмотря на отсутствие возможности принимать властные решения, ассоциации может наделяться некоторыми управленческими функциями: они организуют разработку стратегии развития агломерации, координируют общее руководство проектом развития агломерации, представляют предложения для разработки единой градостроительной политики муниципальных образований, организуют работу по проектированию и строительству запланированных для развития агломерации объектов. Ассоциации имеют собственный штат сотрудников, что позволяет снизить нагрузку на муниципальных служащих органов местного самоуправления и нанять необходимых узких специалистов.
[1] Химочка В. С. Барнаульская агломерация как форма межмуниципального взаимодействия территорий // Экономика. Профессия. Бизнес. 2018. № 1. С. 86–89. Эту статью можно посмотреть здесь
В тоже время юридическое значение общего собрания членов ассоциации для развития агломерации заключается в возможности представителям различных муниципальных образований совместно обсуждать вопросы, необходимые для реализации агломерационных проектов.
Текущей деятельностью ассоциации занимается исполнительный орган - директор, который от имени ассоциации имеет право заключать гражданско-правовые сделки, направленные, в том числе, на развитие агломерационных проектов.
Несмотря на отсутствие возможности принимать властные решения, ассоциации может наделяться некоторыми управленческими функциями: они организуют разработку стратегии развития агломерации, координируют общее руководство проектом развития агломерации, представляют предложения для разработки единой градостроительной политики муниципальных образований, организуют работу по проектированию и строительству запланированных для развития агломерации объектов. Ассоциации имеют собственный штат сотрудников, что позволяет снизить нагрузку на муниципальных служащих органов местного самоуправления и нанять необходимых узких специалистов.
[1] Химочка В. С. Барнаульская агломерация как форма межмуниципального взаимодействия территорий // Экономика. Профессия. Бизнес. 2018. № 1. С. 86–89. Эту статью можно посмотреть здесь
Возможность создания нескольких органов управления
В научно-практическом пособии «Организация управления развитием Северо-кузбасской агломерации[2]» рассматривается два варианта соотношения органов, управляющих развитием агломерации.
Первый – создание только ассоциации и осуществление ей всех управленческих функций.
Второй – создание отдельно Координационного (межмуниципального) совета и ассоциации. При втором варианте подразумевается, что Координационный (межмуниципальный) совет будет осуществлять координацию деятельности муниципалитетов, выработку общих политических решений, участвовать в разработке документов стратегического и территориального планирования, определять список агломерационных проектов, а «управляющая компания» в виде ассоциации будет проводить непосредственную работу по реализации принятых межмуниципальным советом решений.
Деятельность ассоциации может быть направлена и на вопросы развития, находящиеся за пределами территории городской агломерации. Ассоциация может участвовать в сотрудничестве с муниципальными образованиями, которые не входят в состав городской агломерации, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с юридическими лицами, которые создаются для развития других агломераций.
[2] Лисина Н. Л., Ушакова А. П., Невзоров Т. Б., Баев В. Д., Назарян М. Г. Организация управления Северо-кузбасской агломерации. Кемерово, 2023. 84 с.
Первый – создание только ассоциации и осуществление ей всех управленческих функций.
Второй – создание отдельно Координационного (межмуниципального) совета и ассоциации. При втором варианте подразумевается, что Координационный (межмуниципальный) совет будет осуществлять координацию деятельности муниципалитетов, выработку общих политических решений, участвовать в разработке документов стратегического и территориального планирования, определять список агломерационных проектов, а «управляющая компания» в виде ассоциации будет проводить непосредственную работу по реализации принятых межмуниципальным советом решений.
Деятельность ассоциации может быть направлена и на вопросы развития, находящиеся за пределами территории городской агломерации. Ассоциация может участвовать в сотрудничестве с муниципальными образованиями, которые не входят в состав городской агломерации, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с юридическими лицами, которые создаются для развития других агломераций.
[2] Лисина Н. Л., Ушакова А. П., Невзоров Т. Б., Баев В. Д., Назарян М. Г. Организация управления Северо-кузбасской агломерации. Кемерово, 2023. 84 с.
Участие региона
Горизонтальная модель управления развитием городской агломерации, по общему правилу, не предполагает прямого юридического участия в агломерации органов государственной власти регионального уровня.
Однако нельзя не заметить их присутствие в качестве учредителей некоторых юридических лиц. Кроме того, в некоторых агломерациях (например, Екатеринбургской) органы государственной власти регионального уровня организовывали создание механизма управления агломерацией: подготовку концепции развития агломерации, принятие изменений в схему территориального планирования области, координацию дальнейшего заключения межмуниципального соглашения о создании агломерации. После завершения этих работ управление Екатеринбургской агломерацией было передано межмуниципальной организации - Координационному совету, в работе которой принимают участие представители 14 муниципалитетов и Екатеринбургской области.
На период создания системы управления агломерацией органы государственной власти могут принять решение о перераспределении полномочий и временно отнести некоторые полномочия органов местного самоуправления к компетенции органов регионального уровня, а после завершения необходимых управленческих процессов по созданию агломерации передавать полномочия обратно на муниципальный уровень[3].
Возможен и иной вариант перераспределения полномочий, когда преимущественно функции управления реализуют муниципальные образования сами или через создаваемые ими юридические лица, но с возможностью перераспределения полномочий в пользу регионального уровня власти по некоторым конкретным вопросам. Так поступила Барнаульская агломерация, передав на региональный уровень одно из полномочий в сфере предоставления земельных участков от органов местного самоуправления города Барнаула[4].
Однако в наибольшей степени сущность горизонтальной модели управления отражает вариант, при котором органы государственной власти не фигурируют ни при формировании, ни при деятельности агломерации. Такой способ управления можно проследить в рамках деятельности агломерации «Горный Урал».
[3] Закон Свердловской области от 12 октября 2015 года № 111-ОЗ «О перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области». Утратил силу на основании закона Свердловской области от 8 декабря 2021 года № 116-ОЗ.
[4] Закон Алтайского края от 23 декабря 2014 года № 102-ЗС «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края».
Однако нельзя не заметить их присутствие в качестве учредителей некоторых юридических лиц. Кроме того, в некоторых агломерациях (например, Екатеринбургской) органы государственной власти регионального уровня организовывали создание механизма управления агломерацией: подготовку концепции развития агломерации, принятие изменений в схему территориального планирования области, координацию дальнейшего заключения межмуниципального соглашения о создании агломерации. После завершения этих работ управление Екатеринбургской агломерацией было передано межмуниципальной организации - Координационному совету, в работе которой принимают участие представители 14 муниципалитетов и Екатеринбургской области.
На период создания системы управления агломерацией органы государственной власти могут принять решение о перераспределении полномочий и временно отнести некоторые полномочия органов местного самоуправления к компетенции органов регионального уровня, а после завершения необходимых управленческих процессов по созданию агломерации передавать полномочия обратно на муниципальный уровень[3].
Возможен и иной вариант перераспределения полномочий, когда преимущественно функции управления реализуют муниципальные образования сами или через создаваемые ими юридические лица, но с возможностью перераспределения полномочий в пользу регионального уровня власти по некоторым конкретным вопросам. Так поступила Барнаульская агломерация, передав на региональный уровень одно из полномочий в сфере предоставления земельных участков от органов местного самоуправления города Барнаула[4].
Однако в наибольшей степени сущность горизонтальной модели управления отражает вариант, при котором органы государственной власти не фигурируют ни при формировании, ни при деятельности агломерации. Такой способ управления можно проследить в рамках деятельности агломерации «Горный Урал».
[3] Закон Свердловской области от 12 октября 2015 года № 111-ОЗ «О перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области». Утратил силу на основании закона Свердловской области от 8 декабря 2021 года № 116-ОЗ.
[4] Закон Алтайского края от 23 декабря 2014 года № 102-ЗС «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края».
Преимущества и недостатки горизонтальной модели
Горизонтальная модель обладает весомыми преимуществами. Организация управления непосредственно путем сотрудничества муниципалитетов повышает уровень их заинтересованности в реализации предлагаемых проектов и усиливает роль местного самоуправления в развитии российского общества. Возможность политической поддержки со стороны субъекта РФ с оставлением текущей работы на уровне муниципалитетов позволяют уменьшить нагрузку на региональные органы власти и одновременно – поддерживает необходимый уровень качества работ.
Развитие городских агломераций, основанных на горизонтальной системе управления, показывает эффективность данной модели управления. Так, на основании соглашения муниципальных образований активно развивается Екатеринбургская городская агломерация. Реализация агломерационных проектов в Екатеринбургской городской агломерации, связанных с развитием транспортной инфраструктуры, системой обращения с твердыми коммунальными отходами отражает высокую эффективность горизонтальной модели городской агломерации. Екатеринбургская городская агломерация считается одной из наиболее развитых в Российской Федерации.
В тоже время возможность развития части субъекта Российской Федерации без взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации вызывает обоснованные сомнения. Представляется важным развитие всей территории городской агломерации, включая даже самые отдаленные от ядра населенные пункты. Исключительно межмуниципальное сотрудничество при развитии городской агломерации может привести к отстаиванию интересов конкретного муниципального образования при принятии решений в области реализации агломерационных проектов. Кроме того, для успешного развития агломераций жизненно необходимо получение субсидий в рамках различных федеральных программ, а заявку на получение таких субсидий может подать только орган исполнительной власти субъекта РФ[5].
[5] Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999. Для каждого вида субсидий утверждаются более детальные собственные правила, например, Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приведение в нормативное состояние автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений в рамках реализации Национального проекта «Безопасные качественные дороги»: приложение № 7 к государственной программе РФ «Развитие транспортной системы».
Развитие городских агломераций, основанных на горизонтальной системе управления, показывает эффективность данной модели управления. Так, на основании соглашения муниципальных образований активно развивается Екатеринбургская городская агломерация. Реализация агломерационных проектов в Екатеринбургской городской агломерации, связанных с развитием транспортной инфраструктуры, системой обращения с твердыми коммунальными отходами отражает высокую эффективность горизонтальной модели городской агломерации. Екатеринбургская городская агломерация считается одной из наиболее развитых в Российской Федерации.
В тоже время возможность развития части субъекта Российской Федерации без взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации вызывает обоснованные сомнения. Представляется важным развитие всей территории городской агломерации, включая даже самые отдаленные от ядра населенные пункты. Исключительно межмуниципальное сотрудничество при развитии городской агломерации может привести к отстаиванию интересов конкретного муниципального образования при принятии решений в области реализации агломерационных проектов. Кроме того, для успешного развития агломераций жизненно необходимо получение субсидий в рамках различных федеральных программ, а заявку на получение таких субсидий может подать только орган исполнительной власти субъекта РФ[5].
[5] Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999. Для каждого вида субсидий утверждаются более детальные собственные правила, например, Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приведение в нормативное состояние автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений в рамках реализации Национального проекта «Безопасные качественные дороги»: приложение № 7 к государственной программе РФ «Развитие транспортной системы».
