Координационная (смешанная) модель управления

Координационная (смешанная) модель управления основана на координации действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления путем создания совещательного органа (как правило, координационного совета), в который входят представители как региона, так и муниципальных образований.

При этом не исключается межмуниципальное взаимодействие путем создания коммерческих и некоммерческих организаций. Координационные советы и межмуниципальные организации могут функционировать параллельно.

К данной модели нами были отнесены системы управления Новосибирской, Самарско-Тольяттинской, Пермской, Северо-Кузбасской и Южно-Кузбасской агломераций.

В соглашении или законе субъекта РФ о создании городской агломерации обычно предусматривается создание Координационного совета, но не утверждается ни его состав, ни его компетенция. Для решения этих вопросов принимается подзаконный акт субъекта РФ (распоряжение Правительства субъекта РФ, постановление Губернатора)^[3].

Координационные советы обычно являются совещательными органами при Правительстве субъекта РФ или губернаторе. Они позволяют разрабатывать единые стратегические и градостроительные решения для агломерации, принимать согласованные решения о необходимости реализации инфраструктурных проектов, осуществлять координацию текущей деятельности входящих органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

^[3] например, Распоряжение Правительства Самарской области от 15 января 2014 года № 7-р «Об образовании Координационного совета по развитию Самарско-Тольяттинской агломерации»;

Постановление губернатора Кемеровской области – Кузбасса от 28 июня 2022 года № 55-пг «О межмуниципальном координационном совете по развитию Южно-Кузбасской агломерации»

- губернатор или его заместитель (если Координационный совет создан при губернаторе)

- глава Правительства субъекта РФ или его заместитель (если Координационный совет создан при Правительстве субъекта РФ)

При Координационном совете могут быть созданы межведомственные рабочие группы и консультационные советы, как например, в Новосибирской и Самарско-Тольяттинской агломерации^[4]. Обычно эти органы работают в «узких» сферах, требующих участия специалистов.

^[4] Например, при Координационном совете Самарско-Тольяттинской агломерации создана рабочая группа по экологической политике, а при Координационном совете Новосибирской агломерации был создан Экспертный совет (основная функция которого заключается в координации содержания градостроительной документации).

Поскольку Координационные советы являются лишь совещательными органами, они не могут самостоятельно принимать юридически значимые решения – их решения утверждаются актами органов государственной власти или органов местного самоуправления. С этим связаны некоторые сложности.

Например, как утвердить единую стратегию развития агломерации, если Координационный совет является лишь совещательным органом? Для этого потребуется либо издание подзаконного акта субъекта РФ, либо заключение межмуниципального соглашения, утверждающего стратегию.

Другая сложность – как правильно реализовать согласование через Координационный совет проектов генеральных планов и Правил землепользования и застройки поселений, входящих в состав агломерации^[5]? Представляется, что для решения этой задачи можно в законе субъекта РФ предусмотреть двухступенчатое согласование (Координационный совет, а затем орган исполнительной власти субъекта РФ, наделенный полномочиями в сфере градостроительства).

Координационный совет может быть наделен правами юридического лица. Так, в Саратовской агломерации функции Координационного совета выполняет ГКУ СО «Центр развития Саратовской агломерации и индустриальных парков». Однако чаще всего этот орган как юридическое лицо не регистрируется, обладая статусом совещательного органа при органе государственной власти.

^[5] Такая идея была реализована в Новосибирской агломерации. Новокшонов С.М. Опыт развития городских агломераций в Новосибирской области: презентация. 2018. http://asmo45.ru/menu/manual/agglomeration/msno_aglomeracii.PDF

При смешанной модели управления, как и в остальных, может происходить перераспределение полномочий.

Однако в отличие от вертикальной модели, здесь перераспределение полномочий осуществляться либо в отношении только некоторых муниципальных образований (чаще – городского округа-ядра агломерации), либо только в некоторых ограниченных предметных областях^[6]. Массовая передача полномочий от широкого круга органов местного самоуправления и по значительному кругу вопросов для данной модели не характерна.

^[6] Закон Самарской области от 29 декабря 2014 года N 134-ГД «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области»; Закон Пермского края от 7 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае».

Основным преимуществом координационной (смешанной) модели является наибольшая гибкость системы управления: такая модель позволяет обеспечить максимальный политический вес региона в процессе принятия стратегических решений с одновременным сохранением большинства текущих полномочий у органов местного самоуправления.

Координационная модель одновременно неплохо защищает интересы отдельных муниципальных образований (за счет участия их представителей) и позволяет преодолеть негативные тенденции в виде блокирования принятия решений из-за межмуниципальных разногласий (за счет участия представителей региона).

Участие представителей региона позволяет подавать заявки на получение субсидий в рамках федеральных программ и одновременно скоординировать работу органов управления агломерацией с участием в федеральных программах.

Участие представителей муниципальных образований в работе Координационного совета позволяет лучше учесть особенности ситуации в конкретных муниципальных образованиях (например, экологическую ситуацию).

Смешанная модель проявляет гибкость и по вопросам перераспределения полномочий, позволяя комбинировать перераспределение полномочий по одним вопросам с оставлением полномочий у органов местного самоуправления по другим вопросам.

Поскольку координационный совет по своей сути очень похож на рабочую группу при органе публичной власти, то смешанная модель управления хорошо подходит для координации работы органов публичной власти в конкретной сфере – например, в целях развития улично-дорожной сети и городского транспорта.

Недостатком смешанной модели является относительная сложность и многоуровневость управления: участие представителей большего числа уровней публичной власти, необходимость создания большего числа управленческих органов по сравнению с иными моделями, большая потребность в нормативно-правовом регулировании со стороны региона.

Кроме того, значительно сложнее обеспечить юридическую обязательность решений координационного совета (для этого требуется дополнительное участие иных органов) по сравнению с решением межмуниципального совета (горизонтальная модель) или компетентного регионального министерства (вертикальная модель).