Вертикальная модель управления
Как юридически устроено «прямое региональное управление» городской агломерацией?
Вертикальная модель управления
Как юридически устроено «прямое региональное управление» городской агломерацией?
Автор материла: Баев Вячеслав Джурович
Материал представляет собой сокращённую версию раздела научной статьи, опубликованной в журнале «Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки». 2023. №. 4
Ключевая роль в развитии городских агломераций с вертикальной моделью управления отведена органам государственной власти субъекта Российской Федерации, которые наделяются полномочиями, характерными для органов местного самоуправления путем перераспределения полномочий.
Таким образом организовано управление Владивостокской, Нижегородской и Саратовской агломерациями.
Таким образом организовано управление Владивостокской, Нижегородской и Саратовской агломерациями.
Признаки вертикальной модели
Квалификация модели управления городской агломерации в качестве вертикальной должна осуществляться при одновременном наличии двух условий:
- передача обширного перечня полномочий органов местного самоуправления на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- стратегическое управление развитием агломерации и текущее управление реализацией агломерационных проектов осуществляется напрямую органами исполнительной власти субъекта РФ. К примеру, развитием Нижегородской агломерации управляет Министерство градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области[1].
[1] Положение о Министерстве градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области: утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 16 апреля 2020 г. № 308.
Перераспределение полномочий
Возможность перераспределения полномочий от органов местного самоуправления в пользу органов исполнительной власти субъекта РФ предусмотрена ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ч. 3 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».
Перераспределение полномочий осуществляется императивно - на основании закона субъекта РФ. Профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[2]».
Это возможно при одновременном соблюдении двух условий.
Во-первых, перераспределяемые полномочия не должны входить в перечень полномочий, которые не подлежат перераспределению (ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», ч. 4 ст. 6 Закона № «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ).
Во-вторых, возможность перераспределения полномочий в конкретной сфере должна быть предусмотрена федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»)[3].
В случае организации вертикальной модели управления городской агломерации на основе перераспределения полномочий все перечисленные условия соблюдается. Во-первых, полномочия в сферах градостроительства, земельных отношений, транспорта, рекламы не включены в перечень полномочий, перераспределение которых не допускается. Во-вторых, возможность их перераспределения прямо предусмотрена в соответствующих отраслевых законодательных актах: ст. 8.2 ГрК РФ, ст. 10.1 ЗК РФ, ч. 5 ст. 2 Закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа...», ч. 7 ст. 40 Закона «О рекламе».
[2] Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
[3] Детальный анализ практики правоприменения в соблюдения названных двух условий представлен в статьях А.А. Сергеева и Е.В. Гаврилова. Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
Гаврилов Е. В. О некоторых проблемах федерального законодательного регулирования перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. № 4. С. 17–20.
Перераспределение полномочий осуществляется императивно - на основании закона субъекта РФ. Профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[2]».
Это возможно при одновременном соблюдении двух условий.
Во-первых, перераспределяемые полномочия не должны входить в перечень полномочий, которые не подлежат перераспределению (ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», ч. 4 ст. 6 Закона № «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ).
Во-вторых, возможность перераспределения полномочий в конкретной сфере должна быть предусмотрена федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»)[3].
В случае организации вертикальной модели управления городской агломерации на основе перераспределения полномочий все перечисленные условия соблюдается. Во-первых, полномочия в сферах градостроительства, земельных отношений, транспорта, рекламы не включены в перечень полномочий, перераспределение которых не допускается. Во-вторых, возможность их перераспределения прямо предусмотрена в соответствующих отраслевых законодательных актах: ст. 8.2 ГрК РФ, ст. 10.1 ЗК РФ, ч. 5 ст. 2 Закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа...», ч. 7 ст. 40 Закона «О рекламе».
[2] Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
[3] Детальный анализ практики правоприменения в соблюдения названных двух условий представлен в статьях А.А. Сергеева и Е.В. Гаврилова. Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
Гаврилов Е. В. О некоторых проблемах федерального законодательного регулирования перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2020. № 4. С. 17–20.
Наиболее типично перераспределение следующих полномочий:
- в градостроительной сфере (разработка и принятия схем территориального планирования, генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории и других)
- в земельной сфере (предоставление земельных участков из так называемой «неразграниченной» государственной собственности)
- в транспортной сфере (полномочия в сфере организации пассажирских перевозок городским транспортом, иногда – полномочия в сфере проектирования автомобильных дорог)
- в сфере рекламы (разработка и утверждение схем размещения рекламных конструкций, реже – заключение договоров на размещение рекламных контракций)
- в сфере управления коммунальной инфраструктурой (разработка схем водоснабжения и водоотведения, схем теплоснабжения)
К примеру, в Нижегородской агломерации формируется единое транспортное пространство[4]. Правительство Нижегородской области осуществляет такие полномочия, как утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов, формирование конкурсной документации на право осуществления перевозок по муниципальным маршрутам, выдача, переоформление, прекращение или приостановление действия карт муниципальных маршрутов регулярных перевозок и другие полномочия в сфере перевозок, которые, как правило, осуществляют органы местного самоуправления[5].
[4] Бафанов А. П. Концепция трансформации транспортной системы Нижегородской агломерации // Актуальные решения проблем водного транспорта. Астрахань, 2022. С. 265–269.
[5] Закон Нижегородской области от 23.12.2019 № 168-З «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
[4] Бафанов А. П. Концепция трансформации транспортной системы Нижегородской агломерации // Актуальные решения проблем водного транспорта. Астрахань, 2022. С. 265–269.
[5] Закон Нижегородской области от 23.12.2019 № 168-З «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
Совещательные органы и юридические лица
Вертикальная модель управления не исключает создание межмуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, совещательных органов с участием представителей муниципальных образований. Возможно развитие муниципально-регионального сотрудничества[5].
Перспективным вариантом организации сотрудничества между регионом и муниципальными образованиями является организация единой комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки, как это было сделано во Владивостокской агломерации[6]. В составе комиссии предусмотрено участие трех равных групп представителей:
- представители Приморского края,
- представители муниципальных образований,
- представители органов государственного надзора, научных, строительных и проектных организаций, общественных объединений.
Представляется, что создание и работа такой комиссии – это реально работающий механизм согласования градостроительного развития муниципальных образований в пределах агломерации путем согласования содержания Правил землепользования и застройки (далее также - ПЗЗ) всех муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации. Кроме того, комиссия рассматривает не только проекты новых ПЗЗ, но и все проекты изменений в них, что не позволят отдельным муниципалитетам или региону бесконтрольно вносить изменения в ПЗЗ, постепенно разрушая первоначальный общий замысел.
[5] Андреев В. А., Волынчук Я. А., Султанова Е. В. Исследование пространственной и функциональной моделей развития Владивостокской городской агломерации // Фундаментальные исследования. 2016. № 12-4. С. 821–825.
[6] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края».
Перспективным вариантом организации сотрудничества между регионом и муниципальными образованиями является организация единой комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки, как это было сделано во Владивостокской агломерации[6]. В составе комиссии предусмотрено участие трех равных групп представителей:
- представители Приморского края,
- представители муниципальных образований,
- представители органов государственного надзора, научных, строительных и проектных организаций, общественных объединений.
Представляется, что создание и работа такой комиссии – это реально работающий механизм согласования градостроительного развития муниципальных образований в пределах агломерации путем согласования содержания Правил землепользования и застройки (далее также - ПЗЗ) всех муниципальных образований, входящих в состав городской агломерации. Кроме того, комиссия рассматривает не только проекты новых ПЗЗ, но и все проекты изменений в них, что не позволят отдельным муниципалитетам или региону бесконтрольно вносить изменения в ПЗЗ, постепенно разрушая первоначальный общий замысел.
[5] Андреев В. А., Волынчук Я. А., Султанова Е. В. Исследование пространственной и функциональной моделей развития Владивостокской городской агломерации // Фундаментальные исследования. 2016. № 12-4. С. 821–825.
[6] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края».
Преимущества и недостатки вертикальной модели
Преимуществом вертикальной модели управления городской агломерацией является максимальная простота управления.
Можно говорить, что городская агломерация с вертикальной моделью управления является движением к централизованному управлению, подобному управлению в городах федерального значения. Это позволяет упростить управленческий процесс и одновременно достичь максимальной скоординированности градостроительной политики.
Главный недостаток вертикальной модели – централизация градостроительных полномочий в лице органа государственной власти субъекта Российской Федерации приводит к лишению органов местного самоуправления значительного объема полномочий.
Требуется создание продуманного механизма защиты интересов отдельных муниципалитетов, предотвращающего хаотичное перераспределение полномочий, не отвечающее цели и задачам создания и развития городской агломерации. Представляется, что это возможно только на уровне Российской Федерации путем внесения изменений в действующее законодательство или принятия федерального закона «О городских агломерациях».
Кроме того, исключительно региональное управление может не учитывать ситуацию на конкретной территории.
Можно говорить, что городская агломерация с вертикальной моделью управления является движением к централизованному управлению, подобному управлению в городах федерального значения. Это позволяет упростить управленческий процесс и одновременно достичь максимальной скоординированности градостроительной политики.
Главный недостаток вертикальной модели – централизация градостроительных полномочий в лице органа государственной власти субъекта Российской Федерации приводит к лишению органов местного самоуправления значительного объема полномочий.
Требуется создание продуманного механизма защиты интересов отдельных муниципалитетов, предотвращающего хаотичное перераспределение полномочий, не отвечающее цели и задачам создания и развития городской агломерации. Представляется, что это возможно только на уровне Российской Федерации путем внесения изменений в действующее законодательство или принятия федерального закона «О городских агломерациях».
Кроме того, исключительно региональное управление может не учитывать ситуацию на конкретной территории.
