Типичное в управлении российскими агломерациями
Что типично для управления российскими городскими агломерациями? Немного статистики и аналитики по итогам исследования 22 российских городских агломераций
В любой сфере управления есть практики, которые отражают типичное - то, как обычно поступают при том или ином вопросе. Часть из них является массовым заблуждением, а часть - бесценным опытом практиков. Выявление о осмысление типичного может быть не менее полезным, чем анализ отдельных успешных историй или экспериментов. Поэтому на основе проведенного нами исследования 22 российских городских агломераций мы постарались обобщить, что же типично для управления российскими городскими агломерациями?
Ушакова Александра Павловна
19.06.2024
Распространение моделей управления городскими агломерациями
Модель управления городской агломерацией позволяет проанализировать взаимоотношения между муниципалитетами и регионом, определить центры финансирования и принятия решений. По сути, разные модели управления городской агломерацией – это варианты решения вопроса «кому принадлежит реальная власть в данной агломерации?».
Среди российских городских агломераций наиболее распространены 4 модели управления городской агломерацией (перечислены в порядке «популярности»):
Среди российских городских агломераций наиболее распространены 4 модели управления городской агломерацией (перечислены в порядке «популярности»):
- Координационная (смешанная) модель управленияОснована не межмуниципальном сотрудничестве под юридически значимым руководством региональных властей, имеются юридические механизмы влияния региона на принимаемые решения путем участия его представителей в работе Координационного совета или подобных ему органов. Таковы Казанская, Красноярская (в 2008-2016 годы[262]), Новосибирская, Пермская, Ростовская (2011-2021 годы), Самарско-Тольяттинская, Саратовская (2017-2020 годы), Северо-Кузбасская (Кемеровская), Томская, Тульско-Новомосковская (2013-2018 годы), Южно-Кузбасская (Новокузнецкая)
- Вертикальная модель управленияПредполагает прямое региональное управление городской агломерацией на основе перераспределения полномочий от муниципальных образований к региону. Управлением агломерацией занимаются региональное Правительство и региональные министерства. Такая модель управления применяется в Нижегородской, Владивостокской, Саратовской (2020-настоящее время), Екатеринбургской (2015-2020 годы), и Челябинской (2020-настоящее время) агломерациях.
- Горизонтальная модель управленияГоризонтальная модель управления связывается с развитым межмуниципальным сотрудничеством и активной ролью органов местного самоуправления. Представители региональных органов юридически в управлении агломерацией не участвуют, но финансово и политически поддерживают этот процесс. Примеры: Барнаульская агломерация, Челябинская агломерация (2014-2020 годы), Агломерация «Горный Урал» (Миасс-Златоуст), Екатеринбургская агломерация в 2020-2023 годы
- Модель города федерального значенияОснована на «двух китах», из которых первый – прямое региональное управление на территории города ядра (город федерального значения) и второй – межрегиональное сотрудничество между городом федерального значения и прилегающим к нему субъектом РФ. В отличие от «вертикальной модели», роль органов местного самоуправления города федерального значения снижена в силу специфики муниципального устройства такого субъекта РФ. Большинство полномочий, важных для управления городской агломерацией на территории города федерального значения сосредоточено на региональном уровне на основе прямого указания федерального законодательства, а не региональных законов о перераспределении полномочий, как это происходит в рамках «вертикальной» модели. Таких агломераций в России всего три, но значение их огромно. Это Московская, Санкт-Петербургская и Севастопольско-Симферопольская агломерации.
[262] Годы указаны в случае изменения модели управления со временем.
Многие агломерации управляются без юридически оформленной модели управления. У них отсутствуют специализированные органы управления, нет и перераспределения полномочий. Управление фактически осуществляется силами Правительства региона и региональных министерств, а влияние на действия органов местного самоуправления основана только на политическом, но не юридическом механизме. Такое явление характерно либо для начальных периодов управления городской агломерацией, либо для случаев устранения специальной системы управления агломерацией). К этой группе мы отнесли Иркутскую, Краснодарскую, Красноярскую (с 2016-по настоящее время), Махачкалинскую[263], Оренбургскую, Тульско-Новомосковскую (2018-настоящее время) и Улан-Удэнскую агломерации.
[263] Махачкалинская агломерация отнесена к этой группе условно – по принципу «наибольшего сходства», но не тождества. Систему управления Махачкалинской агломерации на данный момент времени сложно однозначно классифицировать.
[263] Махачкалинская агломерация отнесена к этой группе условно – по принципу «наибольшего сходства», но не тождества. Систему управления Махачкалинской агломерации на данный момент времени сложно однозначно классифицировать.
Распределение городских агломераций по моделям управления представлено на диаграммах ниже. В них сумма агломераций равна не 25 (22+3 города федерального значения), а 30, поскольку некоторые агломерации попали сразу в две группы в результате изменения модели управления со временем.
Двухуровневая модель управления
Двухуровневая модель управления, возможность использования которой предусмотрена частью 7.1 статьи 13 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (о городских округах с внутригородским делением), оказалась невостребованной на практике.
Идея такой модели управления заключается в следующем: агломерации как целому придается статус муниципального образований «второго уровня» (городской округ с внутригородским делением) с сохранением за прежними муниципалитетами статуса муниципальных образований «первого уровня» (внутригородской район). В отличие от устройства обычных городских округов, в данном случае внутригородские районы обладают правами муниципального образования: у них имеются собственные бюджеты и собственные органы местного самоуправления.
За почти десятилетний период действия названных норм[264] (по состоянию на 2023 год) в России было образовано всего три городских округа с внутригородским делением – Челябинск, Самара и Махачкала. Во всех трех случаях никакого объединения перед созданием «сложносоставного» городского округа не происходило – статус внутригородских районов получили прежние административные районы города в прежних границах.
Идея такой модели управления заключается в следующем: агломерации как целому придается статус муниципального образований «второго уровня» (городской округ с внутригородским делением) с сохранением за прежними муниципалитетами статуса муниципальных образований «первого уровня» (внутригородской район). В отличие от устройства обычных городских округов, в данном случае внутригородские районы обладают правами муниципального образования: у них имеются собственные бюджеты и собственные органы местного самоуправления.
За почти десятилетний период действия названных норм[264] (по состоянию на 2023 год) в России было образовано всего три городских округа с внутригородским делением – Челябинск, Самара и Махачкала. Во всех трех случаях никакого объединения перед созданием «сложносоставного» городского округа не происходило – статус внутригородских районов получили прежние административные районы города в прежних границах.
Как следствие, городским округом с внутригородским делением становился только город-ядро, а не вся агломерация. Изучение материалов СМИ о преобразовании данных муниципальных образований показывает, что при принятии данного решения преследовались политические причины, не связанные с агломерациями[265].
[264] Часть 7.1 статьи 13 была введена в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2014 году (Законом от 27.06.2014 г. № 136-ФЗ).
[265] Приближение к самоуправлению // National Business. https://nb159.ru/rubric/power/priblizhenie-k-samoupravleniyu/?ysclid=ll3gui4pgk831682061.
[264] Часть 7.1 статьи 13 была введена в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2014 году (Законом от 27.06.2014 г. № 136-ФЗ).
[265] Приближение к самоуправлению // National Business. https://nb159.ru/rubric/power/priblizhenie-k-samoupravleniyu/?ysclid=ll3gui4pgk831682061.
Эффективность моделей управления городской агломерацией
Изучение динамики реализации агломерационных проектов на основе анализа материалов СМИ показало, что три базовые модели управления агломерациями (координационная, вертикальная и горизонтальная) имеют приблизительно одинаковую эффективность[266]. Более того, в некоторых случаях хорошую эффективность показывают даже агломерации без специализированных органов управления при условии сильной и устойчивой власти губернатора и ее заинтересованности в проекте развития агломерации. Это подтверждает вывод, отстаиваемый рядом специалистов, о необходимости сохранения принципиальной возможности использования разных моделей управления для целей приспособления к потребностям региона и муниципальных образований входящих в агломерацию[267].
[266] Модель городов федерального значения с ними не сравнивалась в силу несопоставимости размеров и возможностей агломерации (Московская и Санкт-Петербургская) или стратегического ее значения и вызванного им федерального финансирования (Севастопольско-Симферопольская) с аналогичными возможностями «рядовых» региональных агломераций.
[267] Бухвальд Е.М. Агломерации и проблемы их законодательного регулирования // Жилищные стратегии. 2021. № 1. С. 11-26; Одинцова А.В. Проблемы развития агломераций в России // Федерализм. 2021. № 2. С. 65-83; Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств-участников СНГ, отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: Инфра-М, 2022. С. 377-379 (автор параграфа – Н.В. Кичигин).
[266] Модель городов федерального значения с ними не сравнивалась в силу несопоставимости размеров и возможностей агломерации (Московская и Санкт-Петербургская) или стратегического ее значения и вызванного им федерального финансирования (Севастопольско-Симферопольская) с аналогичными возможностями «рядовых» региональных агломераций.
[267] Бухвальд Е.М. Агломерации и проблемы их законодательного регулирования // Жилищные стратегии. 2021. № 1. С. 11-26; Одинцова А.В. Проблемы развития агломераций в России // Федерализм. 2021. № 2. С. 65-83; Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств-участников СНГ, отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: Инфра-М, 2022. С. 377-379 (автор параграфа – Н.В. Кичигин).
Организационная структура органов управления
Разные варианты устройства организационной структуры органов управления оказали большее влияние на эффективность реализации агломерационных проектов, чем модель управления. На наш взгляд, это объясняется тем, что организационная структура может быть выстроена неудачно – в отличие от моделей, каждая из которых имеет сильные стороны.
Организационная структура органов управления связана с распределением управленческих усилий по целям и направлениям (отраслям, сферам) управления. Исследование организационной структуры позволяет ответить на вопрос «какое подразделение по какому направлению работает?».
Обобщая материалы практики, можно условно выделить три подхода к устройству организационной структуры – транспортный, градостроительный и экономический. Каждому из этих подходов соответствует своя иерархия целей управления, из которой следует распределение направлений управленческой работы и соответственно – особенности организационной структуры органов управления.
Организационная структура органов управления связана с распределением управленческих усилий по целям и направлениям (отраслям, сферам) управления. Исследование организационной структуры позволяет ответить на вопрос «какое подразделение по какому направлению работает?».
Обобщая материалы практики, можно условно выделить три подхода к устройству организационной структуры – транспортный, градостроительный и экономический. Каждому из этих подходов соответствует своя иерархия целей управления, из которой следует распределение направлений управленческой работы и соответственно – особенности организационной структуры органов управления.
- При транспортном подходе стратегической целью управления городской агломерацией считается оптимизация транспортной системы в пределах городской агломерации. Соответственно, оперативные и тактические цели тоже связываются исключительно с транспортной инфраструктурой. Органы управления агломерацией при таком подходе ограничиваются региональным министерством в сфере транспорта и комиссиями при нем, модель управления часто не формируется. Среди обследованных нами агломераций транспортного подхода придерживаются Иркутская, Оренбургская и Челябинская агломерации (последняя – после 2020 года).
- Градостроительный подход к определению целей и задач управления городскими агломерациями ставит во главу «древа целей» достижение сбалансированности пространственного развития. В основе градостроительного подхода лежит рассмотрение территории как «единственного сущностного интегратора для обособленных сфер жизнедеятельности[268]». Поэтому управление процессами пространственного развития теоретически должно обеспечивать комплексный подход при освоении территории. Наиболее яркий пример – Новосибирская и Екатеринбургская агломерации.
Как правило, систему управления при градостроительном подходе составляют Координационный совет городской агломерации, межмуниципальная ассоциация или региональный орган исполнительной власти и система специализированных комиссий или экспертных советов при нем[269]. К примеру, в Екатеринбургской агломерации при Координационном совете функционирует шесть экспертных советов: Совет по градостроительной деятельности, Совет по экономике, Транспортный совет, Совет по экологии, Совет по развитию инженерной инфраструктуры, Совет по развитию информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.
- Экономический подход. Стратегической целью признается ускорение социально-экономического развития на территории городской агломерации. Этот подход мы назвали экономическим не только потому, что он сфокусирован на достижении максимального экономического роста, но и потому, что здесь доминируют экономические средства достижения поставленных целей. Агломерация рассматривается как огромный инвестиционный проект, управляющие ей органы уделяют огромное внимание поиску инвесторов, развитию государственно-частного партнерства, созданию «кластеров» и управление ими, введению налоговых льгот для инвесторов. Подчеркнем, что все перечисленное является не целями, а именно средствами их достижения.
Максимальная комплексность понимания целей управления при таком подходе и наличие внутренних противоречий в системе целей[270], требует максимальной сложной среди представленных подходов организационной структуры органов управления. Помимо органа управления городской агломерации «общей компетенции» (Координационный совет, межмуниципальная ассоциация или профильное региональное министерство) здесь также должна работать разветвленная система специализированных комиссий или экспертных советов. При этом органы «общей компетенции» должны принимать на себя не только функции стратегического планирования и контроля за реализацией отдельных проектов, но и самым тщательным образом относиться к организации связей между комиссиями, чтобы избегать межведомственной конкуренции.
Именно этот подход получил наибольшее распространение среди крупных и крупнейших городских агломераций России. Его придерживаются органы управления Пермской, Нижегородской, Саратовской, Ростовской, Владивостокской, Краснодарской, Томской, Красноярской (с 2007 по 2011 годы), Северо- и Южно-Кузбасской агломераций (в двух последних – с 2022 года). Он зафиксирован в трех из четырех принятых в России региональных законах о развитии городских агломераций (законы Томской, Кемеровской и Ростовской областей).
[268] Глазычев В.Л. Город без границ. М.: Территория будущего, 2011. с. 396.
[269] О необходимости создания системы специализированных комиссий при органе управления городской агломерации пишет Г.А. Малоян. Он детально рассматривает и обосновывает перечень вопросов, которые требуют их внимания. Малоян Г.А. Агломерация – градостроительные проблемы: монография. М.: Издательство Ассоциации строительных вузов, 2010. С. 104-105.
[270] Противоречие между целями создания «зеленой агломерации» и максимизацией экономического роста, противоречие между целью максимизации жилищного строительства и целью минимизации транспортных заторов и ряд других.
Результаты исследования материалов СМИ о реализации агломерационных проектов показывают, что транспортный подход не позволяет оптимально организовать управление, так как не соответствует особенностям управляемого объекта. Он ставит слишком узкие цели управления, и многие необходимые направления управления оказываются без внимания управляющих. Два последних подхода (градостроительный и экономический) можно признать оптимальными. Они имеют приблизительно равный потенциал, большая популярность экономического подхода обусловлена своеобразной политической модой, а не объективными обстоятельствами. Выстраивание целей и направлений управления согласно этим подходам, а вслед за ними и организационной структуры, способно стать основой эффективности системы управления городской агломерации.
Перераспределение полномочий
Перераспределение полномочий очень активно используется для управления городскими агломерациями, причем не только в случае управления по «вертикальной» модели, но при координационной или даже горизонтальной модели.
Профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[271]». Перераспределение полномочий осуществляется императивно - на основании закона субъекта РФ.
Возможность перераспределения полномочий от органов местного самоуправления в пользу органов исполнительной власти субъекта РФ предусмотрена ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ч. 3 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».
Это возможно при одновременном соблюдении двух условий. Во-первых, перераспределяемые полномочия не должны входить в перечень полномочий, которые не подлежат перераспределению (ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», ч. 4 ст. 6 Закона № «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ). Во-вторых, возможность перераспределения полномочий в конкретной сфере должна быть предусмотрена федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).
В случае управления городской агломерации на основе перераспределения полномочий все перечисленные условия соблюдается. Во-первых, обычно перераспределяются полномочия в сферах градостроительства, земельных отношений, транспорта или рекламы. Полномочия в этих сферах не включены в перечень полномочий, перераспределение которых не допускается. Во-вторых, возможность их перераспределения прямо предусмотрена в соответствующих отраслевых законодательных актах: ст. 8.2 ГрК РФ , ст. 10.1 ЗК РФ , ч. 5 ст. 2 Закона «Об организации регулярных перевозок...», ч. 7 ст. 40 Закона «О рекламе».
[271] Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
Профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[271]». Перераспределение полномочий осуществляется императивно - на основании закона субъекта РФ.
Возможность перераспределения полномочий от органов местного самоуправления в пользу органов исполнительной власти субъекта РФ предусмотрена ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ч. 3 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».
Это возможно при одновременном соблюдении двух условий. Во-первых, перераспределяемые полномочия не должны входить в перечень полномочий, которые не подлежат перераспределению (ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», ч. 4 ст. 6 Закона № «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ). Во-вторых, возможность перераспределения полномочий в конкретной сфере должна быть предусмотрена федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).
В случае управления городской агломерации на основе перераспределения полномочий все перечисленные условия соблюдается. Во-первых, обычно перераспределяются полномочия в сферах градостроительства, земельных отношений, транспорта или рекламы. Полномочия в этих сферах не включены в перечень полномочий, перераспределение которых не допускается. Во-вторых, возможность их перераспределения прямо предусмотрена в соответствующих отраслевых законодательных актах: ст. 8.2 ГрК РФ , ст. 10.1 ЗК РФ , ч. 5 ст. 2 Закона «Об организации регулярных перевозок...», ч. 7 ст. 40 Закона «О рекламе».
[271] Сергеев А. А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31–37.
Статистика применения перераспределения полномочий
- Среди изученных нами 22 городских агломераций только в 4 – Горный Урал, Краснодарская, Махачкалинская и Улан-Удэнская – механизм перераспределения полномочий не использован вовсе.
- Еще в шести случаях из 22 был перераспределен незначительный объем полномочий – это Барнаульская, Иркутская, Казанская, Красноярская, Самарско-Тольяттинская и Томская агломерации. Понятие незначительности подразумевает, во-первых, сравнительную узость сферы управления, затронутой перераспределением полномочий по сравнению с тем кругом вопросов, который подразумевает наличие управления на уровне городской агломерации[272], либо во-вторых, перераспределение полномочий затронуло не все муниципальные образования, входящие в состав агломерации, а только небольшую их часть. Для признания незначительности достаточно одного из двух критериев.
Проиллюстрируем применение этих критериев на примере. Критерий узости сферы управления, затронутой перераспределением полномочий, – в Красноярской агломерации перераспределены только полномочия в сфере рекламы[273], в Барнаульской, Казанской и Иркутской агломерации – только предоставление земельных участков из «неразграниченной» государственной собственности без полномочий в сфере градостроительства[274]. Критерий состава муниципальных образований – в Барнаульской агломерации на региональный уровень передано одно полномочие в сфере предоставления земельных участков и только от органов местного самоуправления города Барнаула, три других муниципалитета не затронуты[275].
Как правило, при незначительном перераспределении полномочий система управления агломерации основывается на договорной или координационной модели, а само перераспределение полномочий играет вспомогательную роль в управлении агломерацией.
- Наконец, в 12 из 22 городских агломераций полномочия были перераспределены значительно, а сам механизм перераспределения полномочий занимает значимое место в системе управления городской агломерацией. Это, в частности, Владивостокская, Екатеринбургская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Пермская, Ростовская, Саратовская, Северо-Кузбасская, Тульско-Новомосковская, Челябинская и Южно-Кузбасская агломерации.
Наличие значительного перераспределения полномочий не всегда свидетельствует о вертикальной модели управления – этот инструмент может применяться и в координационной модели. Так, Пермская и Новосибирская агломерации – яркие примеры весьма успешного применения координационной модели управления. тем не менее, в их системе управления имеет место значительное перераспределение полномочий.
Круг перераспределяемых полномочий: в рамках управления городскими агломерациями ключевое значение имеют градостроительные и транспортные полномочия. Именно они перераспределяются чаще всего. Нередко законы о перераспределении касаются и полномочий по предоставлению земельных участков – в случае перераспределения одновременно с градостроительными здесь также имеется колоссальное значение для управления агломерацией. Последней «популярной» группой полномочий является управление в сфере рекламы. В данном случае мы не усматриваем связи с агломерационной спецификой – политика в сфере рекламы может быть разной для ядра и периферии городской агломерации, нет необходимости в единстве этой политики для всей агломерации, как это имеет место применительно к сферам градостроительства или транспорта.
В подавляющем большинстве случаев обнаруживается отчетливая связь факта перераспределения полномочий с формированием системы управления агломерацией – по кругу перераспределяемых полномочий, составу передавших свои полномочия муниципальных образований и по времени. Однако имеются и исключения. На территории Южно-Кузбасской (Новокузнецкой) агломерации действует закон о перераспределении полномочий от органов местного самоуправления поселка Шерегеш[276]. Этот закон связан не с агломерацией, а с особой значимостью для Кемеровской области знаменитого горнолыжного курорта, расположенного в данном поселке.
[272] Мы отнесли случай перераспределение полномочия по предоставлению земельных участков из «неразграниченной» государственной собственности к незначительному перераспределению полномочий, так как его связь с управлением городской агломерацией неочевидна. Она явно прослеживается только в случае одновременного перераспределения этого полномочия и полномочий в сфере градостроительной деятельности.
[273] Закон Красноярского края от 19.12.2019 № 8-3532 «О перераспределении между органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований края и органами государственной власти края отдельных полномочий в сфере рекламы». Здесь состав органов местного самоуправления, у которых были перераспределены полномочия, совпадает с составом Красноярской агломерации, полномочия перераспределены до конца 2026 года.
[274] Закон Алтайского края от 23 декабря 2014 года № 102-ЗС «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края».
Закон Республики Татарстан от 26 декабря 2015 года № 108-ЗРТ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городских поселений в Республике Татарстан и органами государственной власти Республики Татарстан по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена» (полномочия переданы от всех ОМС городских поселений Республики Татарстан на уровень региона на срок до 2026 года)
Закон Иркутской области от 18 декабря 2014 года № 162-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством Иркутской области».
[275] Закон Алтайского края от 23 декабря 2014 года № 102-ЗС «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Барнаул Алтайского края и органами государственной власти Алтайского края».
Значение политических факторов
Для успеха проекта развития любой агломерации наибольшее значение имеют не юридические, а политические факторы. Главный среди них – стабильность на региональном и муниципальном уровне власти. Отсутствие политической стабильности либо полностью парализует развитие проекта управления агломерацией, как это произошло в Иркутской и Махачкалинской агломерациях, либо вызывает резкие перемены системы управления агломерацией (Красноярская, Челябинская, Тульско-Новомосковская агломерации).
Обращает на себя внимание чрезвычайно высокая роль губернатора[277] региона в политической системе управления агломерацией. Наиболее ярко это показывает сравнительный анализ выступлений губернаторов и успехов той или иной агломерации. Обычно масштабные агломерационные проекты становятся успешными тогда, когда они становятся чрезвычайно важными для губернатора, политически они – «губернаторские проекты». Если же проект не имеет такой поддержки со стороны губернатора, то он либо откладывается в сторону, либо является относительно незначительным. Обычно именно губернатор является стратегическим руководителем системы управления агломерации – и это характерно даже для агломераций с горизонтальной системой управления[278].
Обращает на себя внимание чрезвычайно высокая роль губернатора[277] региона в политической системе управления агломерацией. Наиболее ярко это показывает сравнительный анализ выступлений губернаторов и успехов той или иной агломерации. Обычно масштабные агломерационные проекты становятся успешными тогда, когда они становятся чрезвычайно важными для губернатора, политически они – «губернаторские проекты». Если же проект не имеет такой поддержки со стороны губернатора, то он либо откладывается в сторону, либо является относительно незначительным. Обычно именно губернатор является стратегическим руководителем системы управления агломерации – и это характерно даже для агломераций с горизонтальной системой управления[278].
Текущим руководителем проекта управления той или иной агломерацией обычно является либо глава города-ядра, либо глава одного из региональных министерств (как правило, в области экономического развития, градостроительства или транспорта – в зависимости от стратегической цели управления агломерацией). Выбор между главой города-ядра и руководителем министерства в целом отражает модель управления агломерацией, но не всегда.
Вовлеченность глав муниципальных образований (кроме города-ядра) в реализацию проектов развития городской агломерации оценить сложнее, так как в материалах СМИ их работе посвящено значительно меньшее количество материалов. Насколько нам известно, обычно они являются исполнителями проекта.
Незначительную вовлеченность проявляют депутаты представительных органов субъекта РФ или муниципальных образований (хотя по этому вопросу тоже следует учитывать особенности освещения различных проектов в СМИ). Исключительно редко они включаются в состав Координационных советов городских агломераций, редки и их выступления по агломерационной проблематике[279].
На наш взгляд, потенциал депутатов представительных органов в деле управления городскими агломерациями массово недооценивается. Ведь он проявляется далеко не только в правотворческой области самого представительного органа, но и в политической деятельности депутатов как представителей населения, в их обширных связях с бизнес-кругами региона или города, в их личной квалификации и жизненном опыте. Представляется, что в состав Координационного совета и специализированных комиссий при нем целесообразно включать региональных и муниципальных депутатов, желательно с учетом направлений их интересов и/или экономической деятельности.
[277] Здесь и далее слово «губернатор» используется условно, для краткости – для обозначения высшего должностного лица субъекта РФ. Также и регион – как обозначения субъекта РФ.
[278] Можно назвать два исключения – это уникальные случаи, когда развитие агломерации практически полностью двигали муниципальные органы и стратегический лидер оказывался представителем муниципального уровня власти. Это Барнаульская агломерация и агломерация «Горный Урал» (Миасс-Златоуст). В обоих случаях на региональном уровне их проектам оказывается поддержка, но сама инициатива исходит от муниципалитетов.
[279] Наибольшее количество информации о вовлеченности депутатов мы обнаружили по Томской, Барнаульской агломерации и агломерации «Горный Урал».
Вовлеченность глав муниципальных образований (кроме города-ядра) в реализацию проектов развития городской агломерации оценить сложнее, так как в материалах СМИ их работе посвящено значительно меньшее количество материалов. Насколько нам известно, обычно они являются исполнителями проекта.
Незначительную вовлеченность проявляют депутаты представительных органов субъекта РФ или муниципальных образований (хотя по этому вопросу тоже следует учитывать особенности освещения различных проектов в СМИ). Исключительно редко они включаются в состав Координационных советов городских агломераций, редки и их выступления по агломерационной проблематике[279].
На наш взгляд, потенциал депутатов представительных органов в деле управления городскими агломерациями массово недооценивается. Ведь он проявляется далеко не только в правотворческой области самого представительного органа, но и в политической деятельности депутатов как представителей населения, в их обширных связях с бизнес-кругами региона или города, в их личной квалификации и жизненном опыте. Представляется, что в состав Координационного совета и специализированных комиссий при нем целесообразно включать региональных и муниципальных депутатов, желательно с учетом направлений их интересов и/или экономической деятельности.
[277] Здесь и далее слово «губернатор» используется условно, для краткости – для обозначения высшего должностного лица субъекта РФ. Также и регион – как обозначения субъекта РФ.
[278] Можно назвать два исключения – это уникальные случаи, когда развитие агломерации практически полностью двигали муниципальные органы и стратегический лидер оказывался представителем муниципального уровня власти. Это Барнаульская агломерация и агломерация «Горный Урал» (Миасс-Златоуст). В обоих случаях на региональном уровне их проектам оказывается поддержка, но сама инициатива исходит от муниципалитетов.
[279] Наибольшее количество информации о вовлеченности депутатов мы обнаружили по Томской, Барнаульской агломерации и агломерации «Горный Урал».
Вовлечение жителей в вопросы управления
агломерацией
На уровне управления развитием городских агломераций наиболее распространенным направлением вовлечения жителей в управленческий процесс стало стратегическое и территориальное планирование.
Так, в процессе подготовки мастер-планов Казанской и Улан-Удэнской агломераций проводились масштабные опросы населения с использованием специализированных картографических сервисов[280].
Во Владивостокской агломерации жители активно участвовали в подготовке проекта масштабных изменений в генеральные планы всех населенных пунктов в составе агломерации. По словам Ирины Стуканевой, руководителя группы архитекторов, разрабатывавшей проект, с помощью специального интернет-портала специалисты «приняли около 3000 заявок от жителей и резидентов Свободного порта. В самом начале провели семинары с горожанами и выявили проблемные вопросы, которых не было в документах, но были у горожан и сообществ[281]».
В отличие от традиционных публичных слушаний такие сервисы позволяют узнать мнение населения на начальных, а не конечных этапах проектирования. Это не только дает больше необходимой информации для специалистов, но и увеличивает возможности по учету высказанных жителями пожеланий и замечаний.
[280] Стартовал сбор предложений для разработки мастер-плана Казанской агломерации // Институт Генплана Москвы. https://genplanmos.ru/publication/2023_04_12_startoval-sbor-predlozheniy-ot-naseleniya-dlya-razrabotki-master-plana-kazanskoy-aglomeracii/; Воронов К. От жителей Улан-Удэ ждут идей по развитию города // Газета номер один. https://gazeta-n1.ru/news/society/112330/;
[281] Генплан и реальность. Каким будет Владивосток к 2036 году? // https://dzen.ru/a/Wp60kRQQw1Wh_6RK, Новый генплан Владивостока помогли создать его жители // https://news.myseldon.com/ru/news/index/175966286.
Так, в процессе подготовки мастер-планов Казанской и Улан-Удэнской агломераций проводились масштабные опросы населения с использованием специализированных картографических сервисов[280].
Во Владивостокской агломерации жители активно участвовали в подготовке проекта масштабных изменений в генеральные планы всех населенных пунктов в составе агломерации. По словам Ирины Стуканевой, руководителя группы архитекторов, разрабатывавшей проект, с помощью специального интернет-портала специалисты «приняли около 3000 заявок от жителей и резидентов Свободного порта. В самом начале провели семинары с горожанами и выявили проблемные вопросы, которых не было в документах, но были у горожан и сообществ[281]».
В отличие от традиционных публичных слушаний такие сервисы позволяют узнать мнение населения на начальных, а не конечных этапах проектирования. Это не только дает больше необходимой информации для специалистов, но и увеличивает возможности по учету высказанных жителями пожеланий и замечаний.
[280] Стартовал сбор предложений для разработки мастер-плана Казанской агломерации // Институт Генплана Москвы. https://genplanmos.ru/publication/2023_04_12_startoval-sbor-predlozheniy-ot-naseleniya-dlya-razrabotki-master-plana-kazanskoy-aglomeracii/; Воронов К. От жителей Улан-Удэ ждут идей по развитию города // Газета номер один. https://gazeta-n1.ru/news/society/112330/;
[281] Генплан и реальность. Каким будет Владивосток к 2036 году? // https://dzen.ru/a/Wp60kRQQw1Wh_6RK, Новый генплан Владивостока помогли создать его жители // https://news.myseldon.com/ru/news/index/175966286.
