Перераспределение полномочий
Что представляет собой перераспределение полномочий и в каких сферах управления городскими агломерациями оно применяется?
Перераспределение полномочий
Что представляет собой перераспределение полномочий и в каких сферах управления городскими агломерациями оно применяется?
Автор материала: Абсалямова Наталья Александровна
В 2016 году в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» а также в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был введён новый институт по распределению полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ[1]. Соответствующие нормы были включены и в федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в РФ», принятый в 2021 году.
[1] Изменения внесены федеральным законом от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
[1] Изменения внесены федеральным законом от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Смысл данных новелл заключается в том, чтобы обеспечить возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъекта РФ, в которой иногда возникает необходимость с учетом региональных условий и особенностей.
Перераспределение полномочий осуществляется императивно – на основании закона субъекта РФ. Профессор А.А. Сергеев характеризует сущность данного механизма как «изъятие регионом путем издания закона части полномочий из собственной компетенции муниципалитета[2]»
[2] Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31-37.
[2] Сергеев А.А. Передача полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень государственной власти: правовая природа и пределы дискреции регионального законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 31-37.
Позиция Конституционного Суда
Закономерно возникает вопрос: не нарушает ли столь жесткое регулирование права граждан на осуществление местного самоуправления?
Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П пришелк выводу, что передача органамиместного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции Российской Федерации, так как это ведёт к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем. Кроме того, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что, конечно же, связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина и таким образом относится к ведению Российской Федерации, а не субъектов РФ.
Тем самым Конституционный суд не отверг передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, но всё-таки он установил, что она будет допустима лишь в соответствии с федеральным законом и в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не будут отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией Российской Федерации.
Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П пришелк выводу, что передача органамиместного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции Российской Федерации, так как это ведёт к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем. Кроме того, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что, конечно же, связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина и таким образом относится к ведению Российской Федерации, а не субъектов РФ.
Тем самым Конституционный суд не отверг передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, но всё-таки он установил, что она будет допустима лишь в соответствии с федеральным законом и в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не будут отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией Российской Федерации.
Учитывая позицию Конституционного Суда, федеральный законодатель предусмотрел перечень случаев, когда передача полномочий от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъекта РФ не допускается (ч. 1.2. ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», ч. 4 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ).
Кроме того, передача полномочий допускается только в тех областях, когда это прямо предусмотрено федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Например, возможность передачи полномочий в сфере градостроительной деятельности предусмотрена ст. 8.2 ГрК РФ, в сфере земельных отношений - ст. 10.1 ЗК РФ.
В юридической литературе ведутся дискуссии по поводу самого термина «перераспределение полномочий», который в буквальном значении должен охватывать любые направления движения полномочий, то есть как от региональных к муниципальным органам власти, так и от муниципальных к региональным[3].Однако в действительности регулирование передачи и перераспределения полномочий в названных случаях существенно различается.
[3] Об актуальных проблемах и перспективах развития современной отечественной модели разграничения полномочий между региональными и муниципальными уровнями власти: научный доклад / под. ред. В.В. Балытникова. М.: ИИУ МГОУ, 2019. С. 11-12.
Кроме того, передача полномочий допускается только в тех областях, когда это прямо предусмотрено федеральным законом (ч. 1.2. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Например, возможность передачи полномочий в сфере градостроительной деятельности предусмотрена ст. 8.2 ГрК РФ, в сфере земельных отношений - ст. 10.1 ЗК РФ.
В юридической литературе ведутся дискуссии по поводу самого термина «перераспределение полномочий», который в буквальном значении должен охватывать любые направления движения полномочий, то есть как от региональных к муниципальным органам власти, так и от муниципальных к региональным[3].Однако в действительности регулирование передачи и перераспределения полномочий в названных случаях существенно различается.
[3] Об актуальных проблемах и перспективах развития современной отечественной модели разграничения полномочий между региональными и муниципальными уровнями власти: научный доклад / под. ред. В.В. Балытникова. М.: ИИУ МГОУ, 2019. С. 11-12.
Какие полномочия перераспределяются чаще других?
Мною были исследованы нормативные акты 4 субъектов РФ, посвящённые перераспределению полномочий в связи с управлением городскими агломерациями, а именнонормативные акты Приморского края, Нижегородской области, Пермского края, Челябинской области[4].
На практике при управлении городскими агломерациями перераспределяются полномочия, которые можно классифицировать на три группы, а именно градостроительные полномочия, полномочия в сфере земельных отношений и иные (транспортные, дорожные, в сфере рекламы и т.п.)
[4] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края; Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области»; Закон Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае»; Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
На практике при управлении городскими агломерациями перераспределяются полномочия, которые можно классифицировать на три группы, а именно градостроительные полномочия, полномочия в сфере земельных отношений и иные (транспортные, дорожные, в сфере рекламы и т.п.)
[4] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края; Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области»; Закон Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае»; Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
К градостроительным полномочиям относятся:
- Подготовка и утверждение генеральных плановЭто главное полномочие для городской агломерации. Благодаря согласованной разработке генеральных планов для всех городов и поселений в рамках агломерации решается множество задач агломерационного уровня. К примеру, в агломерации города-спутники часто выполняют определенную функцию. Они могут быть "спальными районами" при городе-ядре, промышленными зонами, сельскохозяйственными спутниками либо выполнять функции дополнительного общественного-делового подцентра (торговля, офисы). Согласованные генеральные планы позволяют распределить эти функции между городами и планировать развитие в рамках данных функций (например, наличие спального пригорода обязательно требует развития междугородного транспорта с частым расписанием (в крупных агломерациях - обязательно электрички).
- Подготовка и утверждение схем территориального планированияСогласованная разработка схем территориального планирования позволяет запланировать места строительства новых объектов, важных для всей городской агломерации, таких как линии электропередач, газопроводы, аэропорты, крупные складские комплексы, специализированные больницы, стадионы, На мой взгляд, их согласование с генпланом города-ядра - это вторая по важности задача любой агломерации!
- Утверждение проектов планировки территорииОни важны для «реабилитации депрессивных районов» - на месте невостребованных старых складов строят новый район. Это один из вариантов решения проблемы "расползания агломерации". Для решения этой функции данное полномочие реализуется вместе с полномочием по комплексному развитию территории.
К полномочиям в сфере земельных отношений относят:
- Перевод земель или земельных участков из одной категории в другуюЗдесь связь с агломерацией не просматривается. В границах агломерации нужно защитить «зеленый пояс» и земли сельскохозяйственного назначения от перевода, но у органов местного самоуправления все равно нет полномочий на перевод таких земель (земли лесного фонда - федеральная собственность, земли с/х назначения переводит регион). А полномочие по переводу в земли населенных пунктов относится к утверждению изменений в генплан.
- Предоставление земельных участковДля передачи во временное пользование государственной или муниципальной земли проводят торги, где аренда земельного участка муниципальной собственности доступна тому участнику, который предложит самую высокую цену. Без проведения торгов земельный участок может быть передан в собственность, если он находится у гражданина на праве аренды и предназначен для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.
- Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территорииДанное полномочие технологически связано с полномочием по предоставлению земельного участка и должно распределяться вместе.
К иным можно отнести полномочия в сфере транспорта, дорожной деятельности и рекламы, а именно:
- Утверждение схемы размещения рекламных конструкций и проверка рекламных конструкций на соответствие требованиямС точки зрения градостроительный отношений регулирование рекламы позволяет урегулировать внешний архитектурный облик города. Это важно для исторических поселений или городов с туристическими или представительскими функциями. Однако управление городской агломерацией не преследует целей создания единого облака для всей группы населенных пунктов. Более того, не должны быть едиными требования в части рекламы для исторического центра города-ядра и спального пригорода. Здесь могут быть важны особенности городов, входящих в агломерацию.
- Дорожные полномочия, а именно выполнения работ по содержанию автомобильных дорог местного значенияОбычно при организации управления городскими агломерациями придают большое значению вопросам создания новых автомобильных дорог или реконструкции. Но передача полномочия по содержанию дорог может быть полезна, так как у региона больше средств на эти цели, это может улучшить качество существующих дорог. Поэтому удивительно, что это полномочие перераспределили только в Перми.
- Утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройкиНаличие единой комиссии по подготовке ПЗЗ - реально работающий механизм согласования развития агломерации (комиссия рассматривает не только проект новых ПЗЗ, но и все проекты изменения в них). Наличие комиссии не позволят муниципалитетам или региону бесконтрольно вносить изменения в ПЗЗ, постепенно разрушая общий замысел.
Многие полномочия тесно связаны между собой и эту связь необходимо учитывать при перераспределении полномочий.
Подготовка и утверждение генеральных планов, подготовка и утверждение Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), а также утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки - примеры полномочий, которые нужно передавать вместе, так как они технологически связаны (эти документы часто разрабатываются одновременно, чтобы территориальное зонирование (ПЗЗ) соответствовало функциональному зонированию (генеральный план).
Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории – примеры полномочий, которые связаны с полномочием по предоставлению ЗУ и должны перераспределяться вместе.
Подготовка и утверждение генеральных планов, подготовка и утверждение Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), а также утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки - примеры полномочий, которые нужно передавать вместе, так как они технологически связаны (эти документы часто разрабатываются одновременно, чтобы территориальное зонирование (ПЗЗ) соответствовало функциональному зонированию (генеральный план).
Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории – примеры полномочий, которые связаны с полномочием по предоставлению ЗУ и должны перераспределяться вместе.
Примеры перераспределения полномочий в российских агломерациях
Условия передачи полномочий в различных агломерациях неодинаковы:
1) во Владивостокской агломерации полномочия перераспределялись по всем муниципальным образованиям: Владивостокский и Артемовский округа, Шкотовский и Надежденский муниципальные районы, также поселения в составе муниципальных районов. Полномочия перераспределялись на срок. Была создана единая комиссия по подготовке ПЗЗ, в состав которой вошли представители региона, муниципальных образований и экспертного сообщества поровну[5].
2) в Нижегородской агломерации перераспределены полномочия всех муниципальных образований, входящих в агломерацию, бессрочно [6]
3) в Пермской агломерации все полномочия перераспределены на неопределенный срок, осуществляются за счет бюджета Пермского края, только два полномочия перераспределены со всем муниципальным образованиям края, большая часть полномочий перераспределялась только с городским округом «город Пермь»[7]
4) в Челябинской агломерации согласно закону Челябинской области от 28 октября 2022 г. № 683-ЗО полномочия перераспределялись по всем муниципальным образованиям агломерации на срок до 2046[8]. Однако данный закон предусматривает перераспределение полномочий только в одной сфере – пассажирского транспорта.
[5] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края».
[6] Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
[7] Закон Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае».
[8] Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области».
2) в Нижегородской агломерации перераспределены полномочия всех муниципальных образований, входящих в агломерацию, бессрочно [6]
3) в Пермской агломерации все полномочия перераспределены на неопределенный срок, осуществляются за счет бюджета Пермского края, только два полномочия перераспределены со всем муниципальным образованиям края, большая часть полномочий перераспределялась только с городским округом «город Пермь»[7]
4) в Челябинской агломерации согласно закону Челябинской области от 28 октября 2022 г. № 683-ЗО полномочия перераспределялись по всем муниципальным образованиям агломерации на срок до 2046[8]. Однако данный закон предусматривает перераспределение полномочий только в одной сфере – пассажирского транспорта.
[5] Закон Приморского края от 18 ноября 2014 года № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края».
[6] Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области».
[7] Закон Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае».
[8] Закон Челябинской области от 30 декабря 2019 года № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области».
