Пробелы градостроительного законодательства
Какие полезные возможности для городских агломераций не предусмотрены Градостроительным кодексом РФ? Какие изменения в кодекс могут быть полезны?
Пробелы градостроительного законодательства
Какие полезные возможности для городских агломераций не предусмотрены Градостроительным кодексом РФ? Какие изменения в кодекс могут быть полезны?
Авторы материала:
Лисина Наталья Леонидовна
Ушакова Александра Павловна
Материал представляет собой часть научной статьи опубликованной в журнале «Lex Russica (Русский закон)». Ссылка на статью в журнале
Одним из основных направлений управления городской агломерацией является формирование и реализация единой градостроительной политики всех участвующих в ней муниципальных образований. Для этого документы всех муниципальных образований должны быть согласованы между собой и подчинены единым целям и задачам. Речь идет не только о документах территориального планирования (схемы территориального планирования и генеральные планы), но и о правилах землепользования и застройки всех муниципальных образований.
Это управленческая задача высшего уровня сложности. Она сложна сама по себе – организационно, технически и политически. Но дополнительно ее осложняет два законодательных пробела:
1) отсутствие порядка согласования / совместной подготовки документов нескольких муниципальных образований и
2) отсутствие возможности утверждения схемы территориального планирования (сокращенно – СТП) городской агломерации в качестве СТП двух и более муниципальных образований (допустимо – только в качестве СТП части территории субъекта РФ).
О практике согласования градостроительной документации вопреки имеющимся пробелам законодательства – наш материал из рубрики «Лучшие практики»
1) отсутствие порядка согласования / совместной подготовки документов нескольких муниципальных образований и
2) отсутствие возможности утверждения схемы территориального планирования (сокращенно – СТП) городской агломерации в качестве СТП двух и более муниципальных образований (допустимо – только в качестве СТП части территории субъекта РФ).
О практике согласования градостроительной документации вопреки имеющимся пробелам законодательства – наш материал из рубрики «Лучшие практики»
На примере Владивостокской, Екатеринбургской и Новосибирской городских агломерацией показываются удачные способы согласования градостроительной документации в границах городской агломерации
Отсутствие порядка согласования / совместной подготовки документов нескольких муниципальных образований
Процедуры согласования. Градостроительный кодекс РФ уделяет огромное внимание процедурам согласования документов территориального планирования[1].
[1] Процедуре согласования посвящены статьи 12, 16, 21, 25 ГрК РФ, обязанность проводить согласования закреплена в ч. 4 ст. 11, ч. 3 ст. 15, ч. 3 ст. 20 и ч. 8 ст. 24 ГрК РФ. Эти нормы детализируются как федеральными подзаконными актами, так и законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
[1] Процедуре согласования посвящены статьи 12, 16, 21, 25 ГрК РФ, обязанность проводить согласования закреплена в ч. 4 ст. 11, ч. 3 ст. 15, ч. 3 ст. 20 и ч. 8 ст. 24 ГрК РФ. Эти нормы детализируются как федеральными подзаконными актами, так и законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
Обычно Кодекс связывает случаи согласования с ситуациями «разноуровневости» субъектов территориального планирования – между органом Российской Федерации и органом субъекта РФ или органом субъекта РФ и органом местного самоуправления
Возможность согласования документов территориального планирования между органами публичной власти соседних публичных образований предусмотрена только для очень узкого вопроса: возможного установления на территории соседнего региона или муниципального образования зон с особыми условиями использования территорий, связанных с объектом, размещаемым на территории разрабатывающего документ субъекта РФ или муниципального образования[1].
[1] Для субъектов РФ эта норма закреплена в ч. 2 ст. 16 ГрК РФ, а для муниципальных образований – в ч. 4 ст. 21 ГрК РФ. Мы не рассматриваем этот вопрос более детально в связи с крайней узостью предмета согласования и как следствие – его слабой пригодности для целей реализации единой градостроительной политики городской агломерации.
[1] Для субъектов РФ эта норма закреплена в ч. 2 ст. 16 ГрК РФ, а для муниципальных образований – в ч. 4 ст. 21 ГрК РФ. Мы не рассматриваем этот вопрос более детально в связи с крайней узостью предмета согласования и как следствие – его слабой пригодности для целей реализации единой градостроительной политики городской агломерации.
Для более широкого взаимодействия между органами одного уровня предусмотрено две специальных процедуры: подготовка СТП двух и более субъектов РФ (об этом будет идти речь ниже) и процедура совместной подготовки проектов документов территориального планирования, предусмотренной статьей 27 ГрК РФ.
Процедуры совместной подготовки. Наиболее близким к интересующей нас области правовым инструментом может быть процедура совместной подготовки проектов документов территориального планирования, предусмотренная статьей 27 ГрК РФ[1].
Эта процедура пригодна как для «вертикальных» отношений (субъекты разного уровня иерархии, например, Российская Федерации и субъект РФ), так и для «горизонтальных» отношений (несколько муниципальных образований, или несколько субъектов РФ).
Однако, к сожалению, возможность ее применения в целях согласования документов в рамках городской агломерации очень ограничена. Причина в узкой формулировке статьи 27 ГрК: в ней предусматривается совместная подготовка документов по вопросам размещения конкретных объектов федерального, регионального или местного значения на территории «другого субъекта».
[1] Не случайно один из ведущих разработчиков ГрК РФ Эдуард Константинович Трутнев считает, что взаимодействие органов публичной власти в процессе управления городскими агломерациями должно осуществляться в процессе совместной подготовки документов, а не согласования или подготовки документа ТП двух субъектов РФ. Трутнев Э. К. Градорегулирование: Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. С. 244, 249-250. Эту книгу можно скачать на сайте Института экономики города
Эта процедура пригодна как для «вертикальных» отношений (субъекты разного уровня иерархии, например, Российская Федерации и субъект РФ), так и для «горизонтальных» отношений (несколько муниципальных образований, или несколько субъектов РФ).
Однако, к сожалению, возможность ее применения в целях согласования документов в рамках городской агломерации очень ограничена. Причина в узкой формулировке статьи 27 ГрК: в ней предусматривается совместная подготовка документов по вопросам размещения конкретных объектов федерального, регионального или местного значения на территории «другого субъекта».
[1] Не случайно один из ведущих разработчиков ГрК РФ Эдуард Константинович Трутнев считает, что взаимодействие органов публичной власти в процессе управления городскими агломерациями должно осуществляться в процессе совместной подготовки документов, а не согласования или подготовки документа ТП двух субъектов РФ. Трутнев Э. К. Градорегулирование: Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. С. 244, 249-250. Эту книгу можно скачать на сайте Института экономики города
Это значит, что с помощью процедуры совместной подготовки невозможно решить большую часть задач, необходимых для введения единой градостроительной политики городской агломерации
Приведем примеры (от более конкретных к более абстрактным):
- При решении вопроса о том, по какой трассе будет размещаться новая автодорога, в совместной подготовке документов может участвовать лишь одно муниципальное образование – то, на чьей территории расположен проектируемый участок. Между тем, расположение дороги может быть важным для нескольких близлежащих муниципальных образований (в том числе и в контексте планирования подъездов к этой дороге и размещения новых жилых районов с выходом на эту дорогу).
- Согласовать размещение районов высотной застройки в пригородной зоне с использованием инфраструктуры ближайшего района центра агломерации таким способом невозможно – никаких объектов на территории «другого субъекта» в данном случае нет. Более того, сам по себе район высотной жилой застройки не является объектом федерального, регионального или местного значения: юридически он представляет собой функциональную зону.
- Невозможно согласовать общие направления развития разных муниципальных образований, перераспределить «роли» между разными населенными пунктами в границах городской агломерации, создать связку между местами приложения труда и местами проживания населения, создать взаимосвязи между предприятиями, спланировать взаимное расположение жилых районов и элементов «природного каркаса».
Все перечисленные задачи – это традиционная «сфера влияния» территориального планирования.
Отсутствие возможности подготовки СТП двух и более муниципальных образований
Подготовка схемы территориального планирования двух и более муниципальных образований – это один из двух вариантов правового статуса схемы территориального планирования городской агломерации. В настоящий момент градостроительное законодательство предусматривает только один вариант схемы территориального планирования городской агломерации – это схема территориального планирования части территории субъекта РФ.
«Межмуниципальный» вариант схемы территориального планирования может быть востребован для горизонтальной модели управления городской агломерацией
Правила разработки Схемы территориального планирования двух и более муниципальных образований могли бы быть подобными правилам действующей статьи 13.2 ГрК РФ. Для целей сохранения контроля региональных властей за деятельностью муниципалитетов возможно дополнение этих правил требованием о согласовании проекта СТП с регионом. Такая процедура дала бы возможность подготовки СТП городской агломерации силами самих муниципальных образований, а не региона, что могло бы быть востребованным в городских агломерациях с горизонтальной моделью управления (основанной на межмуниципальном сотрудничестве).
Выводы
Таким образом, в части возможности комплексного согласования или совместной подготовки документов территориального планирования разными муниципальными образования в градостроительном законодательстве имеется существенный пробел.
На наш взгляд, целесообразно дополнение статьи 27 ГрК РФ пунктом, позволяющим применять процедуру совместной подготовки в случаях, не названных в кодексе, по соглашению сторон (сейчас процедура проводится не по соглашению сторон – одна сторона проявляет инициативу, а вторая обязана согласиться не проведение процедуры).
Может быть целесообразным также введение нового вида документов территориального планирования – схемы территориального планирования двух и более муниципальных образований.
На наш взгляд, целесообразно дополнение статьи 27 ГрК РФ пунктом, позволяющим применять процедуру совместной подготовки в случаях, не названных в кодексе, по соглашению сторон (сейчас процедура проводится не по соглашению сторон – одна сторона проявляет инициативу, а вторая обязана согласиться не проведение процедуры).
Может быть целесообразным также введение нового вида документов территориального планирования – схемы территориального планирования двух и более муниципальных образований.
