Проект закона о городских агломерациях
Какие положения предложенного Министерством экономического развития РФ проекта закона «О городских агломерациях» можно использовать для разработки региональных законов по той же тематике? Какие положения можно использовать только при условии корректировки?
Проект закона о городских агломерациях
Какие положения предложенного Министерством экономического развития РФ проекта закона «О городских агломерациях» можно использовать для разработки региональных законов по той же тематике? Какие положения можно использовать только при условии корректировки?
Автор материала – Ушакова Александра Павловна
В 2020 году Министерством экономического развития РФ был разработан проект федерального закона «О городских агломерациях». В одном пакете с ним находились еще два проекта:
1) Проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества»
2) Проект ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества»
Ни один из трех законопроектов так и не был внесен в Государственную Думу. Тем не менее, их анализ представляется полезным: многие наработки можно использовать для регионального правотворчества. Кроме того, вопрос о необходимости принятия закона о городских агломерациях окончательно еще не решен и может возникнуть вновь.
2) Проект ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества»
Ни один из трех законопроектов так и не был внесен в Государственную Думу. Тем не менее, их анализ представляется полезным: многие наработки можно использовать для регионального правотворчества. Кроме того, вопрос о необходимости принятия закона о городских агломерациях окончательно еще не решен и может возникнуть вновь.
Предмет регулирования
В законопроекте предлагалось установить:
- понятие городской агломерации,
- порядок ее юридического создания,
- состав и полномочия ее органов управления,
- порядок принятия комплексного плана развития городской агломерации.
Все эти вопросы действительно требуют правового регулирования и составляют правовый пробел. Поэтому в целом идею разработки и принятия такого закона можно приветствовать.
Определение городской агломерации
В отличие от законопроекта Саратовской областной Думы, отклоненного Государственной Думой РФ в 2018 году, в проекте Минэкономразвития дается вполне конкретное (с учетом фиксации критериев) определение городской агломерации.
«Городская агломерация – это территория городского округа либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями».
Обратим внимание, что в законопроекте дается определение «городской агломерации», а не просто «агломерации», как это было сделано в законах некоторых субъектов РФ (Белгородской, Томской, Ростовской областей и Кемеровской области – Кузбасса). Такое употребление терминологии более точно.
Во-первых, в российском законодательстве существуют нормы не только о городских, но и о сельских агломерациях. Следовательно, нужно всегда уточнять, какая агломерация имеется в виду. Мы можем сокращать «городскую агломерацию» до просто «агломерации» в устной речи, но не в законодательстве.
Во-вторых, в географической, градостроительной и экономической науках различается понятие «городской агломерации» как группы населенных пунктов и понятие «агломерации» как процесса сближения населенных пунктов или отдельных предприятий.
Во-первых, в российском законодательстве существуют нормы не только о городских, но и о сельских агломерациях. Следовательно, нужно всегда уточнять, какая агломерация имеется в виду. Мы можем сокращать «городскую агломерацию» до просто «агломерации» в устной речи, но не в законодательстве.
Во-вторых, в географической, градостроительной и экономической науках различается понятие «городской агломерации» как группы населенных пунктов и понятие «агломерации» как процесса сближения населенных пунктов или отдельных предприятий.
Критерии городской агломерации
Само по себе предлагаемое определение достаточно абстрактно – но это полностью исправляется наличием отдельно зафиксированных критериев городской агломерации. Законопроектом предусмотрено три критерия:
1.Наличие административного центра. Им может быть городской округ, городской округ с внутримуниципальным делением или город федерального значения. Численность населения должна быть не ниже средней численности населения, проживающего в городах по данному субъекту РФ.
Удачным решением законопроекта представляется гибкая фиксация минимальной численности населения. Она одновременно обеспечивает достаточную степень определенности и позволяет развивать небольшие городские агломерации или городские агломерации с двумя ядрами. В первоначальной версии документа фиксировалась минимальная численность населения административного центра – 200 000 человек. Однако в дальнейшем этот критерий был смягчен.
Законопроект выгодно отличается от региональных законов о развитии агломераций, а также от законопроекта Саратовской Думы упоминанием административного центра.
Удачным решением законопроекта представляется гибкая фиксация минимальной численности населения. Она одновременно обеспечивает достаточную степень определенности и позволяет развивать небольшие городские агломерации или городские агломерации с двумя ядрами. В первоначальной версии документа фиксировалась минимальная численность населения административного центра – 200 000 человек. Однако в дальнейшем этот критерий был смягчен.
Законопроект выгодно отличается от региональных законов о развитии агломераций, а также от законопроекта Саратовской Думы упоминанием административного центра.
Деление населённых пунктов на город-ядро и населенные пункты – спутники (или на «центр-периферию») отражает суть устройства городской агломерации и позволяет лучше понять ее как явление.
К сожалению, в законопроекте нет прямого указания на возможность наличия двух городов-ядер (на что указывают и некоторые специалисты, например, Д.А. Константинович и О.Ю. Федосеева[1]). Это может быть причиной для политических конфликтов в случае наличия двухъядерной агломерации.
2. Средняя плотность населения муниципальных образований (кроме административного центра) не может быть менее средней плотности населения по субъекту РФ.
[1] Константинович Д.А., Федосеева О.Ю. Городские агломерации в России: проблемы и перспективы (с учетом опыта формирования и развития Самарско-Тольяттинской агломерации // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2022. Том 2. № 3. Скачать статью можно здесь
2. Средняя плотность населения муниципальных образований (кроме административного центра) не может быть менее средней плотности населения по субъекту РФ.
[1] Константинович Д.А., Федосеева О.Ю. Городские агломерации в России: проблемы и перспективы (с учетом опыта формирования и развития Самарско-Тольяттинской агломерации // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2022. Том 2. № 3. Скачать статью можно здесь
Назначение этого критерия – выявить высокую степень урбанизированности территории городской агломерации, то есть преимущественно городской состав ее населения.
Это свойство отражает существенную черту городской агломерации. Однако предложенный вариант критерия будет проблематично применить на практике.
Проблема в том, что во многих муниципальных образованиях высокая плотность населения характерна не для всей территории, а только для незначительной ее части (обычно прилегающей к городу-ядру). С учетом практики объединения муниципальных образований и присоединения сельских территорий к городским округам такое явление приобрело массовый характер. В таких случаях нередко границы «окраин» муниципальных районов могут очень далеко выходить за реальные (градостроительные) границы городской агломерации. И тогда простое деление численности населения на площадь может давать результат, не отражающий реальное положение дел в городской агломерации.
Можно предположить, что эта проблема будет встречаться постоянно: среди 22 изученных нами городских агломераций нет ни одной, в составе которой отсутствуют муниципальных районы или муниципальные округа.
Проблема в том, что во многих муниципальных образованиях высокая плотность населения характерна не для всей территории, а только для незначительной ее части (обычно прилегающей к городу-ядру). С учетом практики объединения муниципальных образований и присоединения сельских территорий к городским округам такое явление приобрело массовый характер. В таких случаях нередко границы «окраин» муниципальных районов могут очень далеко выходить за реальные (градостроительные) границы городской агломерации. И тогда простое деление численности населения на площадь может давать результат, не отражающий реальное положение дел в городской агломерации.
Можно предположить, что эта проблема будет встречаться постоянно: среди 22 изученных нами городских агломераций нет ни одной, в составе которой отсутствуют муниципальных районы или муниципальные округа.
Возможно, именно по этой причине в научных исследованиях показатели, связанные с развитием периферийной зоны городской агломерации, измеряются без использования плотности населения или с существенными дополнениями методики расчета.
К примеру, знаменитый «коэффициент Поляна» рассчитывался по формуле: Кразв = общая людность городской агломерации * (число городов * их долю в общей людности + число поселков городского типа * их долю в общей людности[2])
В настоящее время и этот коэффициент не может быть адекватно применен. С момента создания методики Института географии Академии наук СССР, в составе которой он был предложен (1978 год), административное деление на города и особенно поселки городского типа перестало отражать реальные особенности деятельности населения. Многие села в пригородной зоне фактически превратились в коттеджные поселки, а поселки городского типа трансформировались в села.
Другой известный параметр развития периферийной зоны – «индекс агломеративности» (отношение численности городского населения периферийной зоны к численности городского населения всей агломерации). Этот индекс был предложен в методике ЦНИИПГ[3]
[2] Полян П.М. Территориальные структуры – урбанизация – расселение: теоретические подходы и методы изучения. М.: Новый хронограф, 2014. С. 346). Эту замечательную книгу можно скачать здесь
[3] Листенгурт Ф.М. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР // Вестник академии наук. Серия географическая. 1975. № 1. Статью можно скачать здесь
К примеру, знаменитый «коэффициент Поляна» рассчитывался по формуле: Кразв = общая людность городской агломерации * (число городов * их долю в общей людности + число поселков городского типа * их долю в общей людности[2])
В настоящее время и этот коэффициент не может быть адекватно применен. С момента создания методики Института географии Академии наук СССР, в составе которой он был предложен (1978 год), административное деление на города и особенно поселки городского типа перестало отражать реальные особенности деятельности населения. Многие села в пригородной зоне фактически превратились в коттеджные поселки, а поселки городского типа трансформировались в села.
Другой известный параметр развития периферийной зоны – «индекс агломеративности» (отношение численности городского населения периферийной зоны к численности городского населения всей агломерации). Этот индекс был предложен в методике ЦНИИПГ[3]
[2] Полян П.М. Территориальные структуры – урбанизация – расселение: теоретические подходы и методы изучения. М.: Новый хронограф, 2014. С. 346). Эту замечательную книгу можно скачать здесь
[3] Листенгурт Ф.М. Критерии выделения крупномасштабных агломераций в СССР // Вестник академии наук. Серия географическая. 1975. № 1. Статью можно скачать здесь
3. Транспортная доступность до административного центра городской агломерации и обратно в течение рабочего дня для жителей всех муниципальных образований, включаемых в состав городской агломерации.
Этот критерий предназначен для определения возможности возникновения ежедневных маятниковых миграций – главной отличительной черты городской агломерации. Однако сам критерий сформулирован неудачно.
Этот критерий предназначен для определения возможности возникновения ежедневных маятниковых миграций – главной отличительной черты городской агломерации. Однако сам критерий сформулирован неудачно.
Классический пример ежедневной маятниковой миграции – поездка жителей пригорода в центр на работу и обратно. Такие маятниковые миграции называют трудовыми.
Очевидно, что такая маятниковая миграция предполагает не только необходимость доехать туда-обратно, но и провести весь рабочий день на рабочем месте. Но в предлагаемом критерии это не отражено.
Специалисты обращают внимание, что примененную в проекте закона фразу «транспортная доступность в течение рабочего дня» легко можно понимать как время поездки туда-обратно без учета рабочего дня[4]. К примеру, в течение рабочего дня вполне возможно сесть на поезд в Москве и выйти в Нижнем Новгороде (минимальное время в пути 3 часа 41 минута) – но это не значит, что расстояние между этими городами позволяет жителям Нижнего Новгорода каждый день ездить в Москву на работу и обратно.
[4] Меркурьев В.В., Мягков Е.В. Развитие городских агломераций в системе территориального размещения населения // Управленческий учет. 2021. № 12. Скачать статью можно здесь
Специалисты обращают внимание, что примененную в проекте закона фразу «транспортная доступность в течение рабочего дня» легко можно понимать как время поездки туда-обратно без учета рабочего дня[4]. К примеру, в течение рабочего дня вполне возможно сесть на поезд в Москве и выйти в Нижнем Новгороде (минимальное время в пути 3 часа 41 минута) – но это не значит, что расстояние между этими городами позволяет жителям Нижнего Новгорода каждый день ездить в Москву на работу и обратно.
[4] Меркурьев В.В., Мягков Е.В. Развитие городских агломераций в системе территориального размещения населения // Управленческий учет. 2021. № 12. Скачать статью можно здесь
Критерий транспортной доступности должен измерять величину чистого времени на поездку без учета времени пребывания на месте.
Такое понимание данного критерия опирается на научное понятие транспортной доступности. Так, строительный словарь определяет транспортную доступность как «нормативный показатель затрат времени на транспортные сообщения между различными пунктами в пределах систем группового расселения».
Классический критерий транспортной доступности между центром городской агломерации и остальными населенными пунктами формируется как 1,5 часа от границ города-ядра на общественном транспорте (например, в работах Г.М. Лаппо, П.М. Поляна, Ф.М. Листенгурта, Г.А. Малояна и многих других специалистов).
Классический критерий транспортной доступности между центром городской агломерации и остальными населенными пунктами формируется как 1,5 часа от границ города-ядра на общественном транспорте (например, в работах Г.М. Лаппо, П.М. Поляна, Ф.М. Листенгурта, Г.А. Малояна и многих других специалистов).
Процедура юридического создания городской агломерации
Процедура, предлагаемая законопроектом, состоит из нескольких этапов:
Этап инициативы предполагает обращение органа-инициатора в компетентный федеральный орган с заявкой. Органом-инициатором может быть федеральный орган исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта федерации или представительный орган местного самоуправления (последний при условии наличия согласования с высшим должностным лицом субъекта федерации).
В части инициативы высшего должностного лица законопроект следовал уже сложившейся практике – в подавляющем большинстве случаев инициатива юридического создания городских агломераций исходила от губернатора региона. Однако в остальном законопроектом предлагались изменения. Так, на муниципальном уровне с инициативой может выступить не глава муниципального образования (как это происходит в текущей политической практике), а представительный орган местного самоуправления.
Нам известен всего один практический случай, когда создание системы управления городской агломерации было инициировано представительным органом местного самоуправления (совместно с представительным органом субъекта РФ) – решение Думы города Томска от 25 декабря 2007 года № 723.
Почему же в этой части процесса авторами законопроекта предлагается такое изменение? Скорее всего, это связано с ролью представительных органов как выразителей мнения населения.
В части инициативы высшего должностного лица законопроект следовал уже сложившейся практике – в подавляющем большинстве случаев инициатива юридического создания городских агломераций исходила от губернатора региона. Однако в остальном законопроектом предлагались изменения. Так, на муниципальном уровне с инициативой может выступить не глава муниципального образования (как это происходит в текущей политической практике), а представительный орган местного самоуправления.
Нам известен всего один практический случай, когда создание системы управления городской агломерации было инициировано представительным органом местного самоуправления (совместно с представительным органом субъекта РФ) – решение Думы города Томска от 25 декабря 2007 года № 723.
Почему же в этой части процесса авторами законопроекта предлагается такое изменение? Скорее всего, это связано с ролью представительных органов как выразителей мнения населения.
Подобная функция представительных органов фигурирует в части 3 статьи 13 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусматривающей выражение представительными органами согласия населения на объединение муниципальных образований.
Некоторые авторы критикуют российское законодательство в этой части, полагая, что согласие представительного органа отнюдь не равно согласию населения, выраженному на референдуме[5]. Применительно к рассматриваемому законопроекту об этом сказано в заключении Общественной палаты Республики Крым.
[5] Забелина М.В., Чертков А.Н. Правовой аспект развития агломераций на примере «Большой Москвы» (в «локомотивах» экономического развития важно не забывать о «пассажирах») // Адвокат. 2012. № 11. Статья доступна в СПС «Консультант Плюс».
Некоторые авторы критикуют российское законодательство в этой части, полагая, что согласие представительного органа отнюдь не равно согласию населения, выраженному на референдуме[5]. Применительно к рассматриваемому законопроекту об этом сказано в заключении Общественной палаты Республики Крым.
[5] Забелина М.В., Чертков А.Н. Правовой аспект развития агломераций на примере «Большой Москвы» (в «локомотивах» экономического развития важно не забывать о «пассажирах») // Адвокат. 2012. № 11. Статья доступна в СПС «Консультант Плюс».
Отчасти с позицией Общественной палаты Республики Крым можно согласиться: такое основание инициативы, как положительное решение референдума, вполне можно предусмотреть. Однако требовать обязательного проведения референдума по вопросам создания городской агломерации тоже не будет справедливым. Дело в том, что массовое непонимание сути городской агломерации среди населения может вызывать протестные настроения среди населения «на пустом месте».
Мы изучили множество материалов в СМИ, касающихся городских агломераций – удивляет, насколько распространен миф о том, что городская агломерация предполагает юридическое слияние муниципальных образований с лишением их юридической самостоятельности. А суть городской агломерации состоит в прямо противоположном – в координации действий муниципальных образований и их сотрудничестве.
Обращает на себя внимание норма о необходимости согласования решения о подаче заявки на включение в перечень городских агломерации с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, если инициатива исходит от представительных органов местного самоуправления.
На первый взгляд кажется, что подобное требование снижает возможности органов местного самоуправления и мешает их самостоятельности. Однако в действительности такое правило необходимо. Оно позволяет зафиксировать наличие политической договоренности между муниципальным органом-инициатором и высшим должностным лицом субъекта РФ и перевести эту договоренность из политической плоскости в юридическую.
Без поддержки региона инициатива муниципалитетов заранее обречена на провал. Агломерационные проекты в огромном числе случаев финансируются с привлечением федеральных средств в рамках государственных программ. А по общему правилу, в федеральных программах участвует субъект РФ. Получив федеральное финансирование, субъект РФ в дальнейшем распределяет субсидии между муниципальными образованиями.
Мы изучили множество материалов в СМИ, касающихся городских агломераций – удивляет, насколько распространен миф о том, что городская агломерация предполагает юридическое слияние муниципальных образований с лишением их юридической самостоятельности. А суть городской агломерации состоит в прямо противоположном – в координации действий муниципальных образований и их сотрудничестве.
Обращает на себя внимание норма о необходимости согласования решения о подаче заявки на включение в перечень городских агломерации с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, если инициатива исходит от представительных органов местного самоуправления.
На первый взгляд кажется, что подобное требование снижает возможности органов местного самоуправления и мешает их самостоятельности. Однако в действительности такое правило необходимо. Оно позволяет зафиксировать наличие политической договоренности между муниципальным органом-инициатором и высшим должностным лицом субъекта РФ и перевести эту договоренность из политической плоскости в юридическую.
Без поддержки региона инициатива муниципалитетов заранее обречена на провал. Агломерационные проекты в огромном числе случаев финансируются с привлечением федеральных средств в рамках государственных программ. А по общему правилу, в федеральных программах участвует субъект РФ. Получив федеральное финансирование, субъект РФ в дальнейшем распределяет субсидии между муниципальными образованиями.
Одним из важнейших условий включения городской агломерации в перечень является заключение межмуниципального соглашения и создание межмуниципального координационного совета. Однако исходя из положений проектируемой части 8 статьи 3 на момент подачи заявки требуется предъявить только проект соглашения. А что будет происходить, если представительные органы одного или нескольких муниципальных образований окажутся против подписания соглашения? Или согласятся присоединиться к проекту только через некоторое время или при соблюдении определенных условий?
Представляется, что более разумным было бы установить требование о наличии уже подписанного межмуниципального соглашения на момент подачи заявки (хотя бы в формате «декларации о намерениях»). Это может служить механизмом юридической фиксации достижения согласия между участниками будущей агломерации.
Этапы рассмотрения заявки уполномоченным органом и дальнейшего принятия решения Правительством РФ в тексте законопроекта не детализируются – по этим вопросам предусмотрено принятия специального постановления Правительства. Уполномоченным органом, скорее всего, было бы Министерство экономического развития РФ, поскольку именно оно обладает полномочиями в сфере пространственного развития.
Представляется, что более разумным было бы установить требование о наличии уже подписанного межмуниципального соглашения на момент подачи заявки (хотя бы в формате «декларации о намерениях»). Это может служить механизмом юридической фиксации достижения согласия между участниками будущей агломерации.
Этапы рассмотрения заявки уполномоченным органом и дальнейшего принятия решения Правительством РФ в тексте законопроекта не детализируются – по этим вопросам предусмотрено принятия специального постановления Правительства. Уполномоченным органом, скорее всего, было бы Министерство экономического развития РФ, поскольку именно оно обладает полномочиями в сфере пространственного развития.
Устройство модели управления городской агломерации
Модель управления, предлагаемую авторами законопроекта, можно квалифицировать как смешанную (координационную). При такой модели одновременно существует и межмуниципальное сотрудничество, и направляющие решения со стороны региона.
В нормах законопроекта это проявляется:
- в устройстве органов управления. Одновременно предусмотрены межмуниципальный Координационный совет и Комиссия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по вопросам развития городских агломераций. В общих чертах распределение функций между ними можно описать следующим образом: Координационный совет непосредственно осуществляет управление городской агломерацией, а Комиссия осуществляет общую координацию развития городских агломераций на территории субъекта РФ (в том числе, если их несколько) (статьи 10 и 12 Законопроекта).
- в порядке разработки и утверждения комплексного плана развития городской агломерации. Документ разрабатывает и принимает Координационный совет, но перед утверждением он должен согласовать подготовленный план с высшим исполнительным органом субъекта РФ (части 1, 2, 5, 8-12 статьи 11 Законопроекта).
- в порядке выдвижения инициативы о юридическом создании городской агломерации. Одновременно требуется наличие согласия муниципальных образований (юридически фиксируется путем заключения межмуниципального соглашения) и согласия высшего должностного лица субъекта федерации (фиксируется путем выступления этого лица с инициативой юридического создания городской агломерации или путем согласования инициативы органов местного самоуправления). Исключение составляет случай, когда с инициативой выступает федеральный орган – тогда официально выраженного согласия органов регионального уровня не требуется (части 4, 6, 7 статьи 3 Законопроекта).
- в модели бюджетного взаимодействия. Трансферты из федерального бюджета предоставляются региональным бюджетам, а не напрямую муниципальным. Соответственно, именно органы регионального уровня принимают решения о предоставлении этих средств отдельным муниципальным образованиям (статья 13 Законопроекта).
Предлагаемая законопроектом модель устройства органов управления является достаточно сбалансированной и удобной – не случайно во многих существующих в настоящий момент городских агломерациях используется именно координационная модель.
По нашим наблюдением (мы обследовали документацию и материалы в СМИ по 22 городским агломерациям) такая модель управления наиболее популярна на практике. Ее использовали Новосибирская, Пермская, Самарская, Тульско-Новомосковская, Казанская, Северо-Кузбасская, Южно-Кузбасская агломерации, Ростовская агломерация в 2011-2022 годах, Томская агломерация в 2013-2020 годы, Красноярская агломерация в 2008-2016 годы.
Однако по вопросу о модели управления имеется серьезный недостаток: законопроект не предусматривает возможность применения иных моделей устройства органов управления, то есть фактически стоит на позиции унификации системы управления городскими агломерациями.
По нашим наблюдением (мы обследовали документацию и материалы в СМИ по 22 городским агломерациям) такая модель управления наиболее популярна на практике. Ее использовали Новосибирская, Пермская, Самарская, Тульско-Новомосковская, Казанская, Северо-Кузбасская, Южно-Кузбасская агломерации, Ростовская агломерация в 2011-2022 годах, Томская агломерация в 2013-2020 годы, Красноярская агломерация в 2008-2016 годы.
Однако по вопросу о модели управления имеется серьезный недостаток: законопроект не предусматривает возможность применения иных моделей устройства органов управления, то есть фактически стоит на позиции унификации системы управления городскими агломерациями.
Возможность выбора модели управления принципиально важна для агломераций
О важности возможности выбора пишут такие известные специалисты, как Н.В. Кичигин, А.В. Одинцова и Е.М. Бухвальд[6].
[6] Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств-участников СНГ, отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: Инфра-М, 2022. 456 с. (с. 377-379, автор параграфа – Н.В. Кичигин)
Бухвальд Е.М. Агломерации и проблемы их законодательного регулирования // Жилищные стратегии. 2021. № 1. С. 11-26. Скачать статью можно здесь
Одинцова А.В. Проблемы развития агломераций в России // Федерализм. 2021. № 2. С. 65-83. Скачать статью можно здесь
[6] Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств-участников СНГ, отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: Инфра-М, 2022. 456 с. (с. 377-379, автор параграфа – Н.В. Кичигин)
Бухвальд Е.М. Агломерации и проблемы их законодательного регулирования // Жилищные стратегии. 2021. № 1. С. 11-26. Скачать статью можно здесь
Одинцова А.В. Проблемы развития агломераций в России // Федерализм. 2021. № 2. С. 65-83. Скачать статью можно здесь
Почему важна возможность выбора модели управления?
- Вертикальная модель (прямое региональное управление) может быть необходима, если в состав агломерации входит один городской округ с сильными специалистами и несколько муниципальных округов с острым дефицитом специалистов и финансов. Кроме того, такая необходимость возникает при управлении городской агломерации на стратегически важной территории.
Известный пример – Владивостокская агломерация. Ее развитие финансируется по специальной государственной программе «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа». Для реализации этой программы существует самостоятельное федеральное министерство – Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. Столь серьёзная связь с федеральным уровнем управления вызвала закономерное стремление региональных властей сконцентрировать полномочия на региональном уровне – ведь именно региональные власти отвечают перед федеральными за реализацию предусмотренных программами мероприятий. - Горизонтальная модель (межмуниципальное сотрудничество без координации со стороны региона), актуальна в том случае, если муниципальные образования в составе городской агломерации политически активны и одновременно примерно сопоставимы по уровню кадровой и финансовой обеспеченности. Она может быть особенно удобной в том случае, если создание агломерации было инициировано муниципальными органами.
Практические примеры классической горизонтальной модели – Барнаульская агломерация и агломерация «Горный Урал» в Челябинской области. - Модель городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь). Здесь город-ядро имеет не только особый статус города-ядра как города федерального значения, но и ряд особенностей реализации и распределения полномочий в городе федерального значения и особенность муниципального устройства такого субъекта федерации. Во взаимодействие в такой городской агломерации вовлекается большее число органов власти
В законопроекте города федерального значения упоминаются и даже указывается, что их городские агломерации должны иметь особенности. Но реального юридически зафиксированного механизма управления ими законопроект не содержит.
Отсутствие возможности выбора между разными моделями управления является одним из главных недостатков предлагаемого законопроекта. Особенно серьезна эта проблема применительно к городам федерального значения.
Думается, что в публичном праве иногда могут использоваться не только императивные, но и диспозитивные нормы, предусматривающие возможность выбора. Известны такие примеры: так, статья 28.1 Градостроительного кодекса РФ предусматривает возможность подготовки единого документа градостроительного планирования и территориального зонирования (генеральный план, совмещенный с правилами землепользования и застройки) по выбору субъекта РФ, фиксируемому в региональном законе.
Подобным образом можно поступить и здесь: закрепить координационную модель в качестве общего правила, но предусмотреть иные варианты управления в специальных статьях и закрепить возможность их применения по решению органов-инициаторов создания городской агломерации или при фиксации этого решения в региональном законе.
Подобным образом можно поступить и здесь: закрепить координационную модель в качестве общего правила, но предусмотреть иные варианты управления в специальных статьях и закрепить возможность их применения по решению органов-инициаторов создания городской агломерации или при фиксации этого решения в региональном законе.
Комплексный план развития городской агломерации
Огромное значение для управления городскими агломерациями имеют правила законопроекта о комплексном плане развития городской агломерации (далее в целях краткости – Комплексный план). В настоящий момент в этой области существует неопределенность – и это при колоссальной потребности в наличии такого документа и фиксации его правового значения.
На практике первым шагом, который делают только что созданные органы управления городской агломерации, становится разработка стратегии, концепции или мастер-плана развития агломерации. В таком документе проводится анализ существующего уровня развития городской агломерации, выявляются наиболее перспективные направления ее экономической специализации, ставятся цели и задачи развития агломерации и дается перечень мероприятий, которые планируется реализовать для достижения поставленных целей.
На практике первым шагом, который делают только что созданные органы управления городской агломерации, становится разработка стратегии, концепции или мастер-плана развития агломерации. В таком документе проводится анализ существующего уровня развития городской агломерации, выявляются наиболее перспективные направления ее экономической специализации, ставятся цели и задачи развития агломерации и дается перечень мероприятий, которые планируется реализовать для достижения поставленных целей.
К сожалению, в настоящий момент органы управления городскими агломерациями очень слабо используют норму части 9 статьи 32 Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», позволяющую утверждать стратегию развития части территории субъекта РФ.
Нам известен всего один такой случай – Стратегия развития Барнаульской агломерации был одобрена на заседании Межмуниципального совета и направлена в региональное Правительство для утверждения в качестве стратегии части территории Алтайского края. Это показательно, учитывая, что данная норма действует уже 9 лет – с 2014 года. Слабое использование части 9 статьи 32 свидетельствует о наличии потребности в более детальном федеральном регулировании процессов стратегического планирования на уровне городской агломерации.
Несмотря на нужность и своевременность общей идеи введения комплексного плана развития городской агломерации, предлагаемый законопроектом вариант ее реализации вызывает ряд вопросов.
Несмотря на нужность и своевременность общей идеи введения комплексного плана развития городской агломерации, предлагаемый законопроектом вариант ее реализации вызывает ряд вопросов.
- Не понятен правовой статус Комплексного плана. Длинный блок со списком Является ли данный документ документом стратегического планирования? Исходя из содержания, комплексный план должен быть одним из видов документов стратегического планирования – но в проектируемом законе «О городских агломерациях» об этом ничего не сказано. А главное – ни в одном из трех законопроектов в составе изучаемого пакета не предусмотрено внесение изменений в закон «О стратегическом планировании в РФ», что создает противоречие в законодательстве о стратегическом планировании.
Кроме того, следует определить, какое место занимает Комплексный план в ряду документов стратегического планирования. Это документ стратегирования или программирования? Исходя из содержания, он занимает некое промежуточное положение между документами стратегирования и программирования – этот вопрос тоже требует правового решения. - Не раскрыт порядок реализации Комплексного плана. В частности, не установлена его взаимосвязь со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации (или части территории субъекта Российской Федерации). В этом документе планируется расположение в пространстве тех объектов, которые были запланированы в Комплексном плане, а также их базовые параметры (как например, проектируемая мощность, длина, пропускная способность, число зрителей и др.).
Для установления искомой взаимосвязи, как минимум, требуется внесение изменений в часть 5.1. статьи 9 и в пункт 1 части 8 статьи 14 Градостроительного кодекса РФ. Эти нормы закрепляют перечень документов, на основании которых подготавливается схема территориального планирования субъекта РФ (или части его территории).
Еще более предпочтительным было бы не только внесение названных изменений в ГрК РФ, но и включение в Закон «О городских агломерациях» самостоятельной статьи или частей статьи, определяющих последовательность действий по реализации комплексного плана развития городской агломерации. - Нереалистичные сроки разработки. Предлагаемые в законопроекте сроки разработки комплексного плана представляются нереалистичными. В частности, частями 3 и 7 статьи 11 законопроекта предусматривается 50-дневный срок разработки комплексного плана.
Разработать данный документ в такой короткий срок не представляется возможным. Ни Координационный совет, ни созданная им комиссия не в состоянии самостоятельно подготовить проект такого документа – для этого требуется провести научно-исследовательские работы. Как следствие, потребуется организовать конкурс на выполнение работ по подготовке комплексного плана по правилам закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд». Минимальный срок, приема заявок при организации открытого конкурса составляет 15 дней (п. 1 ч. 3 ст. 42 Федерального закона «О контрактной системе…»). Таким образом, минимум 15 дней будет потрачено на конкурс (в действительности несколько больше).
Возможно ли подготовить научно-обоснованный документ такого уровня сложности за 35 дней? Думается, ответ отрицательный.
На практике только для разработки качественной стратегии развития городской агломерации требуется больше года (без учета времени конкурса). Так, разработка мастер-плана Казанской агломерации началась в 2020 году и лишь в феврале 2024 года мастер-план впервые был представлен общественности. А разработка мастер-плана Улан-Удэнской агломерации велась 1,5 года.
Новые формы юридических лиц
Наконец, последнее из положений законопроекта, которому хотелось бы уделить внимание, касается предложения о введении двух новых форм юридических лиц – межмуниципальных предприятий и межмуниципальных компаний.
По замыслу разработчиков законопроекта, эти виды юридических лиц должны заменить межмуниципальные акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, возможность создания которых предусмотрена статьей 68 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Детально предлагаемые изменения были изложены в Проекте Закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества», и в Проекте Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества».
По замыслу разработчиков законопроекта, эти виды юридических лиц должны заменить межмуниципальные акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, возможность создания которых предусмотрена статьей 68 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Детально предлагаемые изменения были изложены в Проекте Закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества», и в Проекте Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества».
Ключевой новеллой в части юридических лиц должно было стать нахождение имущества у юридического лица на праве хозяйственного ведения – с сохранением муниципальной собственности его учредителей на него.
Возможность создания таких юридических лиц остро востребована на практике, однако правовое регулирование в этой области требует тщательной проработки и обсуждения. Подробнее об этом вы можете посмотреть в Заключении Кемеровского регионального отделения Ассоциации юристов России на проект ФЗ «О городских агломерациях»
Судьба законопроекта
В настоящий момент законопроект еще не был внесен в Государственную Думу РФ, хотя прошел общественные обсуждения и был опубликован на портале проектов нормативных актов regulation.gov.ru. Предположительно, его разработку отложили или даже отказались от нее.
Об этом свидетельствуют косвенные факты.
- В плане законопроектной деятельности Правительства на 2023 год законопроекта нет.
- Некоторые виды управленческой деятельности, предусмотренные в законопроекте, были урегулированы иными нормативными актами – приняты Постановление Правительства от 6 февраля 2023 № 167 «Об утверждении общих требований к порядку заключения соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры» и Постановление Правительства РФ от 31 мая 2022 года № 996 «Об утверждении Правил согласования, утверждения и мониторинга долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций».
- представители Министерства экономического развития в своих выступлениях и комментариях для СМИ в контексте агломераций с 2022 года говорили уже не о законопроекте, а о пилотном проекте разработке долгосрочных планов социально-экономического развития городских агломераций (обычно представители Министерства говорят о самом актуальном на текущий момент направлении работы).
Таким образом, проект Федерального закона «О городских агломерациях» и два проекта взаимосвязанных с ним законов можно оценить положительно в части основной идеи и определения предполагаемого предмета регулирования. Но в части конкретных норм он еще несовершенен, требуется серьезная доработка многих положений. Подобное мнение высказало большинство организацией и частных экспертов, предоставивших отзывы на законопроект или опубликовавших научные статьи с анализом его положений. Необходимость серьезной доработки стала одной из причин, по которой данный проект не только не был принят, но и до сих пор не был внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ.
