Правовой статус стратегии развития городской агломерации
Правовой статус стратегии развития городской агломерации
Автор материала: Фролкина Елизавета Юрьевна
Стратегия развития городских агломераций является одним из ключевых стратегических документов в области градостроительства и регионального развития. Она направлена на сбалансированное развитие городских территорий, а также на повышение качества жизни жителей и улучшение инвестиционного климата.
Стратегия определяет основные направления развития городской агломерации, решение проблем, связанных с инфраструктурой, транспортом, экологической обстановкой, планирование социального и экономического развития. Она разрабатывается, принимается и реализуется в рамках сотрудничества федеральных, региональных и муниципальных органов власти, научных и общественных организаций, а также предпринимателей. Важной особенностью таких стратегий является комплексный и межведомственный подход к решению задач развития городских территорий.
Основным правовым актом, регулирующим процесс разработки, принятия и реализации различных видов стратегий, является Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года. В соответствии с этим законом, стратегия имеет статус одного из видов документов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, подготавливаемого в рамках целеполагания.
Закон о стратегическом планировании прямо не предусматривает возможность подготовки такого вида стратегии, как стратегия развития городской агломерации.
О возможности регионального правового регулирования
В соответствии со статьей второй Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 17.02.2023) "О стратегическом планировании в Российской Федерации" правовое регулирование стратегического планирования осуществляется, в том числе, в соответствии с законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ. А в статье 11 данного ФЗ дается неисчерпывающий перечень документов стратегического планирования, которые могут создаваться на уровне субъекта, из чего можно сделать вывод, что возможно введение дополнительных видов документов стратегического планирования на основании законов субъектов РФ.
Таким образом субъекты РФ могут сами разрабатывать законы, определяющие порядок подготовки и утверждения стратегий развития городских агломераций, запрета на их создание в федеральном законе нет. Они могут, в том числе, предусмотреть утверждение стратегии развития городских агломераций путем принятия закона субъекта РФ (подобно тому, как в статье 6 Закона Кемеровской области от 28 декабря 2016 года № 103-ОЗ «О стратегическом планировании» предусматривается утверждение Стратегии социально-экономического развития Кемеровской области специальным законом Кемеровской области).
Исследование законодательства 19 субъектов РФ показало, что в 7 из 19 субъектов предусматривается утверждение стратегий развития субъекта РФ путем принятия специального закона[1]. В 10 из 19 субъектах РФ стратегии развития субъекта РФ утверждаются путем принятия подзаконного акта Губернатора или высшего исполнительного органа (Правительства) субъекта РФ[2], в одном субъекте РФ стратегия утверждается постановлением Законодательного собрания субъекта РФ[3].
[1] в Республике Татарстан стратегия социально-экономического развития Республики была утверждена законом Республики Татарстан от 17 июня 2015 года № 40-ЗРТ, в Алтайском крае – Законом Алтайского края от 06 сентября 2021 года № 86-ЗС, в Свердловской области – законом Свердловской области от 21 декабря 2015 года № 151-ОЗ, в Кемеровской области – законом Кемеровской области от 28 декабря 2016 года № 103-ОЗ.
[2] Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2030 года: утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 19.03.2019 № 105-п; Стратегия социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года: утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 года № 889.
[3] Стратегия социально-экономического развития Челябинской области на период до 2035 года: утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31 января 2019 года № 1748.
Таким образом субъекты РФ могут сами разрабатывать законы, определяющие порядок подготовки и утверждения стратегий развития городских агломераций, запрета на их создание в федеральном законе нет. Они могут, в том числе, предусмотреть утверждение стратегии развития городских агломераций путем принятия закона субъекта РФ (подобно тому, как в статье 6 Закона Кемеровской области от 28 декабря 2016 года № 103-ОЗ «О стратегическом планировании» предусматривается утверждение Стратегии социально-экономического развития Кемеровской области специальным законом Кемеровской области).
Исследование законодательства 19 субъектов РФ показало, что в 7 из 19 субъектов предусматривается утверждение стратегий развития субъекта РФ путем принятия специального закона[1]. В 10 из 19 субъектах РФ стратегии развития субъекта РФ утверждаются путем принятия подзаконного акта Губернатора или высшего исполнительного органа (Правительства) субъекта РФ[2], в одном субъекте РФ стратегия утверждается постановлением Законодательного собрания субъекта РФ[3].
[1] в Республике Татарстан стратегия социально-экономического развития Республики была утверждена законом Республики Татарстан от 17 июня 2015 года № 40-ЗРТ, в Алтайском крае – Законом Алтайского края от 06 сентября 2021 года № 86-ЗС, в Свердловской области – законом Свердловской области от 21 декабря 2015 года № 151-ОЗ, в Кемеровской области – законом Кемеровской области от 28 декабря 2016 года № 103-ОЗ.
[2] Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2030 года: утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 19.03.2019 № 105-п; Стратегия социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года: утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 года № 889.
[3] Стратегия социально-экономического развития Челябинской области на период до 2035 года: утв. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 31 января 2019 года № 1748.
Подобным образом в законодательстве субъектов РФ можно урегулировать и порядок разработки и принятия стратегии развития городской агломерации.
Варианты правового статуса стратегии развития городской агломерации
Стратегия развития городской агломерации в России может занимать разные уровни в системе документов стратегического планирования, в зависимости от масштаба агломерации и принятой в ней системы управления. В целом, можно выделить следующие основные варианты:
- 1Муниципальная стратегия: Если городская агломерация охватывает только один муниципалитет, то стратегия развития может быть разработана на уровне данного муниципалитета и учитывать его специфику, потребности и возможности
- 2Межмуниципальная стратегия: В случае, если агломерация охватывает несколько муниципальных образований, стратегия развития может быть межмуниципальной. В этом случае участие всех заинтересованных сторон и координация их действий будет крайне важным для успешного развития агломерации.
В случае межмуниципальной стратегии, подразумевающей совместную деятельность разных муниципальных образований, целесообразно предусмотреть принятие стратегии путем заключения межмуниципального соглашения. В этом соглашении указываются цели, задачи, сроки и этапы реализации стратегии, а также ответственность каждого участника. Кроме того, отдельные мероприятия, входящие в межмуниципальную стратегию, могут сопровождаться актами органов местного самоуправления (ОМС) каждого муниципального образования, что включает принятие необходимых нормативных актов, распорядительных и иных документов в соответствии с их полномочиями.
Также могут приниматься межмуниципальные соглашения о сотрудничестве в рамках агломераций. Это могут быть общие рамочные соглашения или двусторонние соглашения по конкретным вопросам. Рамочные соглашения о взаимодействии в целях развития агломераций, подписываются, как правило, всеми муниципальными образованиями агломерации (иногда также субъектом РФ), определяют сферы и направления межмуниципального взаимодействия в общем виде («декларации о намерениях»); Двусторонние соглашения о взаимодействии по конкретным вопросам между МО, заключаются, как правило, между городским округом – ядром агломерации и соседним муниципальным районом, очерчивают конкретные сферы взаимодействия, но основной механизм – согласование управленческих действий[4]). - 3Стратегия развития части территории субъекта РФ: Еще один вариант статуса стратегии развития городской агломерации в случае наличия нескольких муниципальных образований – стратегия развития части территории субъекта РФ. К примеру, стратегия развития Барнаульской агломерации была разработана, одобрена на заседании Межмуниципального совета Ассоциации «Барнаульская агломерация» (16 июня 2022 г.) и направлена в региональное Правительство для утверждения в качестве стратегии части территории Алтайского края.
- 4Раздел в стратегии развития субъекта РФ. Если городская агломерация имеет особое значение для развития субъекта Российской Федерации, то стратегия ее развития может быть включена в более крупный документ, касающийся развития всей территории субъекта. В этом случае стратегия агломерации должна быть согласована с общими направлениями развития субъекта и учитывать его интересы. Например, Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2030 года.
Выбор между этими вариантами зависит от конкретной ситуации и должен определяться с учетом масштаба агломерации, ее связей с другими территориями, а также стратегических приоритетов развития субъекта РФ и муниципальных образований, входящих в состав агломерации.
[4] Разработка и реализация стратегических программных документов развития городских агломераций, соглашений о межмуниципальном сотрудничестве в 2019-2021 г.: аналитический отчет. Документ доступен на сайте Института экономики города
Связь статуса стратегии с моделью управления городской агломерацией
Порядок разработки, утверждения и реализации стратегии развития городской агломерации должен зависеть от подхода к организации власти и управления в конкретной городской агломерации. Выделяют вертикальную, горизонтальную и смешанную модели управления, а также модель «города федерального значения».
Вертикальная модель управления предполагает централизованное управление, когда главная роль в разработке стратегии развития городской агломерации принадлежит региональным органам власти. В этом случае, обеспечение разработки стратегии отдается на уровень выше муниципальных образований, которые входят в городскую агломерацию, что может включать Губернатора региона и другие властные структуры. При «вертикальной» модели управления разработка стратегии развития городской агломерации в России осуществляется совместными усилиями различных уровней исполнительной власти, а также заинтересованных организаций и экспертов.
В случае вертикальной модели развития городской агломерации, стратегия развития будет включаться в стратегию социально-экономического развития региона[6] либо приниматься в качестве стратегии социально-экономического развития части субъекта РФ.
О возможности принятия такой стратегии следует упомянуть в законе субъекта РФ о стратегическом планировании. Это законодательство должно предусматривать разработку, утверждение, реализацию и мониторинг стратегии развития городской агломерации. Полномочия по принятию такой стратегии следует закрепить за определенным органом. Это может быть сделано в рамках упомянутого закона субъекта РФ о стратегическом планировании или в отдельном акте, который бы определял полномочия и ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в разработке и реализации стратегии развития городской агломерации.
Важно учесть, что координация и взаимодействие между различными уровнями управления, а также включение разнообразных заинтересованных сторон (бизнес, население, научно-образовательные и культурные организации и т.д.) играют ключевую роль в успешной разработке и реализации стратегии развития городской агломерации. Путем взаимодействия и координации действий всех этих структур возможно обеспечить разработку эффективной и целенаправленной стратегии развития городской агломерации в контексте "вертикальной" модели управления.
[6] Например, в Стратегии социально-экономического развития Приморского края есть раздел «Владивостокская агломерация». Стратегия социально-экономического развития Приморского края до 2030 года: утв. постановлением Администрации Приморского края № 668-па от 28 декабря 2018 года (глава 9.4)
В случае вертикальной модели развития городской агломерации, стратегия развития будет включаться в стратегию социально-экономического развития региона[6] либо приниматься в качестве стратегии социально-экономического развития части субъекта РФ.
О возможности принятия такой стратегии следует упомянуть в законе субъекта РФ о стратегическом планировании. Это законодательство должно предусматривать разработку, утверждение, реализацию и мониторинг стратегии развития городской агломерации. Полномочия по принятию такой стратегии следует закрепить за определенным органом. Это может быть сделано в рамках упомянутого закона субъекта РФ о стратегическом планировании или в отдельном акте, который бы определял полномочия и ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в разработке и реализации стратегии развития городской агломерации.
Важно учесть, что координация и взаимодействие между различными уровнями управления, а также включение разнообразных заинтересованных сторон (бизнес, население, научно-образовательные и культурные организации и т.д.) играют ключевую роль в успешной разработке и реализации стратегии развития городской агломерации. Путем взаимодействия и координации действий всех этих структур возможно обеспечить разработку эффективной и целенаправленной стратегии развития городской агломерации в контексте "вертикальной" модели управления.
[6] Например, в Стратегии социально-экономического развития Приморского края есть раздел «Владивостокская агломерация». Стратегия социально-экономического развития Приморского края до 2030 года: утв. постановлением Администрации Приморского края № 668-па от 28 декабря 2018 года (глава 9.4)
Горизонтальная модель управления характеризуется децентрализацией и большей автономией местных органов власти, что позволяет городам и муниципалитетам принимать решения на основе своих интересов и потребностей. В этом случае, разработка стратегии развития городской агломерации будет осуществляться на местном уровне, взаимодействующими органами местной власти, представителями отраслевых структур, общественными организациями и бизнес-сообществом.
При горизонтальной модели управления разработка стратегии развития городской агломерации в России обеспечивается совместными усилиями различных организаций и учреждений, включая местные власти, государственные органы, научно-исследовательские центры, эксперты из академического сообщества, представителей экономики и бизнеса, а также общественных организаций.
Эта модель управления предполагает более широкое взаимодействие и сотрудничество между различными стейкхолдерами, что позволяет учитывать их интересы, взгляды и экспертизу при разработке и реализации стратегий развития городской агломерации. Важной составляющей в этом процессе является прозрачность и открытость информации, а также активное вовлечение граждан в принятие решений, касающихся развития их города.
В горизонтальной модели управления агломерациями в Российской Федерации можно выделить несколько основных вариантов статуса стратегий:
- Межмуниципальная стратегия: Эта стратегия связывает несколько муниципальных образований с горизонтальным сотрудничеством и координацией действий по развитию совместных проектов. Примером может служить межмуниципальная стратегия развития экономической и социальной сферы Северо-Западного агломерационного района Ростовской области.
- Стратегия части региона: Это комплекс планируемых мероприятий для определенной территории внутри региона, направленных на развитие инфраструктуры, увеличение привлекательности и рост экономической активности. К примеру, Стратегия развития Барнаульской агломерации до 2035 года была одобрена на заседании Межмуниципального совета Ассоциации «Барнаульская агломерация» и направлена в региональное Правительство для утверждения в качестве стратегии части территории Алтайского края.
- Раздел в стратегии региона: Охватывает все аспекты развития и государственного управления регионом, включая инфраструктуру, экономику, промышленность и социальную сферу. Например, в Проекте Стратегии социально-экономического развития Свердловской области до 2035 года (глава 5) уделяется много вниманию развитию Екатеринбургской агломерации.
Координационная (смешанная) модель управления сочетает элементы и вертикального, и горизонтального подходов, обеспечивая взаимодействие различных уровней власти в процессе разработки и реализации стратегии развития городской агломерации. В этом случае, ответственность и роль в разработке стратегии могут быть распределены между региональными и муниципальными органами власти, а также представителями общественности и бизнес-сектора, в зависимости от конкретных условий и потребностей агломерации.
Смешанная модель управления обеспечивает гибкость и позволяет эффективно адаптироваться к местным особенностям и потребностям в процессе разработки стратегии развития городской агломерации.
Важным аспектом смешанной модели управления является координация между различными уровнями управления и структурными подразделениями для эффективной реализации и интеграции стратегий развития на разных уровнях и обеспечения достижения общих целей развития.
В смешанной модели управления агломерациями в Российской Федерации используются различные варианты статуса стратегии, включая межмуниципальные, стратегии части региона и стратегии регионов. Эти стратегии предусматривают координацию и сотрудничество между разными уровнями управления, структурными подразделениями, предприятиями и организациями для достижения целей развития.
Смешанная модель управления обеспечивает гибкость и позволяет эффективно адаптироваться к местным особенностям и потребностям в процессе разработки стратегии развития городской агломерации.
Важным аспектом смешанной модели управления является координация между различными уровнями управления и структурными подразделениями для эффективной реализации и интеграции стратегий развития на разных уровнях и обеспечения достижения общих целей развития.
В смешанной модели управления агломерациями в Российской Федерации используются различные варианты статуса стратегии, включая межмуниципальные, стратегии части региона и стратегии регионов. Эти стратегии предусматривают координацию и сотрудничество между разными уровнями управления, структурными подразделениями, предприятиями и организациями для достижения целей развития.
- Межмуниципальная стратегия: Стратегический план развития, который рассматривает сотрудничество между соседними муниципалитетами.
- Стратегия части региона: Здесь ставится акцент на развитие определенной территории в составе региона, которая имеет свои особенности или потребности. Например, стратегия развития Байкальской зоны Иркутской области, где особое внимание уделяется развитию туризма, охране природного наследия и улучшению инфраструктуры.
- Раздел в стратегии региона: Это комплексный документ, который определяет долгосрочное развитие всего региона. К примеру, в Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2030 года: утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 19.03.2019 № 105-п есть п.п. 8.1. «Развитие агломераций».
Выбор подхода к управлению и разработке стратегии развития городской агломерации зависит от множества факторов, таких как размер и структура агломерации, социально-экономическая ситуация, исторические и культурные особенности региона, а также наличие ресурсов и уровень компетенций местных органов власти. Важно учесть интересы всех заинтересованных сторон, привлечь инвестиции и ресурсы, а также создать эффективные механизмы координации и мониторинга выполнения стратегических планов развития на разных уровнях - муниципальном, региональном и федеральном.
